社区服务潜能激发与政府角色重建

李金龙,袁立超

[责任编辑 朴莲顺]

一、问题的提出

充分利用和开发社区资源,开展各种福利服务是我国社会建设的重要内容。近年来,我国社区服务内容不断扩展,但在居民服务巨大的需求面前,社区服务仍显后劲不足,难以满足居民的服务需求。如在养老服务方面,按照联合国的人口老龄化标准,即一个地区 60岁以上老人达到总人口 10%或者 65岁以上老人人口达到总人口的 7%,我国 1999年就已进入老龄化社会。预计到 2025年,我国 60岁以上老年人口将达到 3亿。显然单纯依靠政府公办养老机构难以满足老人日益增多的社会需求,而且由于传统文化等因素的影响,大部分老年人不愿离开熟悉的社区养老。据北京市政协的调查发现,超过 53%的受访者倾向于选择社区居家养老,[1]这就形成了突出的现实矛盾。再以精神残疾人为例,他们较大需求依次为:医疗服务与救助、贫困残疾人救助与扶持、康复训练与服务、生活服务、就业安置与扶持,但这些方面均未得到较好满足,满足程度依次为54.4%、24.8%、29.4%、32.1%和12.6%。从获得服务的来源看,获得机构服务的占 60.1%,而获得社区和家庭服务的仅占 35.7% 。[2](155～ 165)

我国香港及国外等地区的经验表明,社区蕴含着巨大的服务能量,通过有效的措施可使这些潜在的能量转换为巨大的实践效能。以香港为例,其社区服务是在第二次世界大战后起步的,起步伊始就非常注重民间服务资源的利用,而后社区服务发展更是十分迅速,目前不仅绝大部分福利服务直接来源于社区,而且达到了较高的专业化和规范化水平。再以美国社区精神服务为例,其政府早在 1963年就通过《社区精神健康中心建设法》,确立了五种精神健康服务,包括住院护理、门诊护理、紧急救护、办住院服务(日间护理)与咨询、教育。此后,又通过立法完善使服务范围大大拓展,如包含了长期服务、案主与家庭支持,社会心理开发与恢复、个案管理、专门服务等内容。[3](340～341)在我国,社区同样蕴含着巨大的服务潜能。以养老服务为例,社区集合各种资源于一体,社区居家养老能够吸收机构养老专业化服务和传统家庭养老的优点,给人以认同感、归宿感,在解决社会问题方面具有信息性、激励充分、回应性的突出优势,发展潜力巨大。但我国长期以来的“强政府、弱社会”的社区管理特点及由此引起的社区自身问题使社区服务潜能发挥得十分有限,不少服务项目在我国社区尚未起步,如何有效激发社区服务潜能已成为亟待探讨的理论与实践问题。我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在完善社区治理结构时已明确提出,积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织,引导各类社会组织、志愿者参与社区管理和服务 ,鼓励因地制宜创新社区管理和服务模式。党的十八大报告再次强调,要创新社会管理,增强城乡社区服务功能,这对于推进社区服务发展具有重要的指导意义。

政府与社区关系对社区服务潜能发挥状况具有关键性影响。在社区服务发展中,政府与社区存在三种关系状态,并扮演着不同角色:一是传统的行政管理关系,此时政府主要扮演强制性领导角色;二是政府基本不介入,社区依靠内部的自身资源进行发展和服务,此时政府扮演的是不干预角色;三是在尊重社区自主性情况下发挥特定作用,此时政府主要扮演社区服务发展的促进者角色。事实表明,在前两种状态下,社区服务发展效果都非常有限,第三种关系状态有利于社区服务潜能的发挥,目前我国政府与社区主要表现为前两种状态,而第三种关系状态只是初步实践,在理论与实践上远不够完善。

在国内外对社区服务发展的理论研究中,政府如何有效促进社区服务潜能发挥尚缺乏深入细致的研究。例如,有学者在论述社区服务分析框架的变量关系时,用到自变量、中间变量和因变量三个概念,将自变量分为社区服务特性、社区特性与应用规则三方面,中间变量称为社区行动舞台,包括行动者自身所拥有的资源,如行动者的个人爱好、特长、权威、工作能力、社会关系网络资源等,以及行动者在社区服务提供过程中所处的位置以及责任关系等。将社区服务产出结果作为因变量。[4](92～96)这种观点颇有启发意义,问题在于它忽视了与社区服务密切关联的外部因素,尤其是政府部门的影响。在国外学者的研究中,沙凯(2000年)认为,社区照顾若要达致功效,必须从多方面入手,很多时候社区照顾资源未必能被充分发掘及运用,社区工作者必须用多元化的方法去协助和组织居民更有效地发掘、运用这些资源。[5](173～176)这显然也存在忽视政府作用的情况。而在我国目前的社区服务潜能激发及其健康发展中,政府角色地位恰恰是十分重要的。

二、政府角色偏差及其对社区服务潜能激发的抑制

(一)政府社区管理者角色泛化及其对社区服务潜能发挥的抑制

虽然我国现行《城市居民委员会组织法》明确规定了城市居民委员会的自治性,但在实践过程中,街道办事处的行政管理和社区居委会的自治仍然没有合理界定开来,政府社区职能定位的泛化且强制性管理色彩浓厚,既没有减轻政府的社会管理负担,也没有提升社区服务能力,居委会组织陷入了结构科层化、功能行政化、成员职业化的“内卷化”[6](104～110)困境,即在居委会的组织变革过程中,虽然新的组织形式要素已经产生,但居委会组织并未按照法定指向的组织性质和实际运作机制进行活动,而是呈现复杂的、纷繁的状态。以广州都乐街的各居委会为例,“政府下达的常年性工作多达 32项,阶段性工作如人口普查、征兵等达 10多项,季节性的工作如灭鼠、灭蟑螂等达 26项,临时性工作如募捐、检查等达 20项”[6](104～110),这使社区陷入了前所未有的行政事务的泥潭之中。居委会组织的“内卷化”压缩了社区法定的自治功能,影响了社区服务潜能的发挥,使社区服务停留在政府单方面推动的层面,甚至出现了出于政府政绩目的而推动的社区服务项目与居民实际需求相脱节的现象。

(二)政府社区资源整合者角色缺位及其对社区服务潜能发挥的抑制

社区包含物质、社会资本、机会等多种服务资源,要想最大限度地发挥各种资源的作用,就需要采取有效措施对这些资源加以整合。就目前情况看,政府忽视社区内生资源,抑制了社区服务潜能的发挥。

社区服务项目不仅依赖于政府的支持,包括街居企业、非营利组织等在内的非政府组织的作用也很重要,但目前政府与社区内非政府组织协调机制缺乏稳定的平台,特别是在针对非政府组织准入的门槛、成立的行政程序等问题上缺乏沟通和理解,这极大地抑制了非政府组织的发展,也限制了社区服务潜能的发挥。根据我国2011～2015《社区服务体系建设规划》介绍,我国社区服务建设缺口达 49.19%,这与街区企业以及非盈利组织等非政府组织社区服务供给不足有很大关系。在国外 ,街区企业通过参与社区服务建设并提供人力资源和物力资源来回报社区已经成为一种潮流,如美国的福特公司、百事可乐公司等都投入大量资金积极资助社区服务的发展,然而在中国,这方面的例子却少之又少,这与政府社区资源整合者角色错位有着直接关系。

居民既是社区服务的需求者,其自身也是重要的社区服务发展资源,经济合作与发展组织(OECD)于 2011年构建出全球第一个跨国性的幸福指数系统——“美好生活指数”,该指数便将公民参与列为评价社会建设和生活质量的重要内容。在我国 ,政府未能在参与途径的广度和深度上进行开拓 ,导致居民在多数情况下只参与具有政治性、安全性的社区事务,如治安活动、联防、防火防盗等,未能有效激发居民参与社区服务的热情。参与方式的单一性挫伤了居民参与社区服务建设的积极性,降低了居民生活的质量,这不仅无法提高社区居民的责任性和回应能力,还减少了社区服务潜能的激发路径。例如,深圳龙岗区平南社区工作人员就座谈会一事,“发出调查问卷 7000份,收回只有 1310份,不足19%”[7],在其居委会换届选举时,由于参与社区服务建设的热情不足,推选 58位居民代表成为居委会的难题。类似居民参与程度不高的难题限制了社区服务自发动力的持续发展。

社区服务产业化发展是社区的重要服务资源,但政府对这部分资源缺乏有效的规划和整合。我国社区服务早在 1992年就被作为一个新兴产业写入到发展第三产业的中央文件中,作为“民政经济”新生长点的社区服务应当走产业化与非产业化并重之路,即在弱势群体以及社区其他成员的福利性服务项目上应继续实行非产业化的运作方式;在居民专业化和多样化的需求项目上考虑用市场化方式运作。然而一些地方政府在制定社区服务规划时仍沿用以政府为主导的服务机制,没有充分考虑居民的现实需求和个性需求,导致产业化和非产业化发展不协调,经常表现出产业化社区“服务链”的频繁“脱节”,因而难以使居民享受到充分的社区服务。这一问题突出表现在养老服务方面,目前,我国“养老床位总数仅占老年人口的1.8%,不但低于发达国家5%～7%的比例,也低于发展中国家 2%～3%的平均水平”[8](104～112)。 如哈尔滨市“2011年 60岁以上的老年人有 120.2万人,却仅有 5家公办养老院,加上为数不多的具有合法手续的民营养老院,一共只能提供 1.1万张床位”,[9]其供给比例仅为120∶1,这种社区服务产业化不高的现状使得中国未来的养老堪忧。

(三)政府社区人才建设角色的迷失及其对社区服务潜能发挥的抑制

社区人才的培养是社区潜能得以发挥的重要因素,社区服务工作人员专业化和志愿者规范化是提升社区服务水平的重要途径。在英国,从事社区服务的工作人员均受过水平不等的专业训练,再以美国社区精神健康服务为例,服务人员通常是来自精神病学、心理学、社会工作和精神健康学科毕业的专业人士,而我国 119万社区服务队伍中专业技术人员和管理人员分别仅占10%和6%。[10](92～97)有学者将社区服务人员专业化模型归纳为:以系统理论为基础知识;专业性特长和具有特定功能的职权;特殊服务社区准许;强制性合乎道德行为以及价值、规范等组成的专业文化。[11](249)而目前我国社区服务人才队伍“尚处于粗放式的追求数量与外延扩张的发展阶段”[12](92～94),这与政府对人力资源整合不充分有着密切关系。一方面,政府缺少对社会工作人才的培养、激励、保障制度,使大量优秀的社区工作人员流失;另一方面,政府没有建立健全的人才库,使许多有热情、有爱心的有志之士难以发挥自己的才能。国外的社区工作者用先进的工作理念和专业的工作方法提供优质的服务,并受到社会尊重,同时,任何人都要有作为一名志愿者参与社区服务的经历。而在我国,政府对人力资源整合不充分 ,使得我国从事社区服务工作的人员除居委会干部外,主要以妇女、有劳动能力的残疾人和下岗失业人员为主,他们对社区服务的认知程度、工作能力和专业化等方面的不足限制了社区服务潜能的发挥。而我国社区服务志愿者队伍以学生和退休人员为主,中青年居少,其他行业及专业人员更少,不仅参与人员少,结构还单纯。如天津市宝坻区常驻人口有65万余人,而注册志愿者不足 2000人,这与中央提倡的注册志愿者应占人口 10%的比例要求相差甚远。此外,志愿者开展的活动很多只围绕政府的中心工作来开展活动,形式单一,严重地制约着社区服务质量的提升,弱化了社区服务潜能激发的基础。

三、社区服务潜能有效激发的实现:政府角色重建

在推动社区服务健康发展的进程中,政府自身的独特优势决定了其在激活社区服务潜能中能够发挥多重作用,这就内在地要求调整和改变政府在社区服务中的地位与作用,进行政府社区角色的重建,主要包括:

(一)由管理控制者到柔性治理者:以主体关系重建实现潜能激发

根据上世纪 90年代兴起的治理理论,政府在社会和公共事务领域角色开始“由控制甚至直接干预转向掌舵、冲突协调和促进社会资源整合”[13](24)。在社区服务中,目前全国有 6923个城市街道与 8.7万个城市社区[14]形成了区、街道、居委会三级社区服务的网络。要真正改变目前居委会“内卷化”的局面,充分激发社区服务潜能,应当将区、街道对居委会的地位由管理控制者转换为指导、服务、协商等柔性治理者。政府能够办理的公共服务项目不再向社区延伸,政府自身职责范围内的事项也不得转嫁给社区组织,如有委托给社区组织办理相关服务事项的行为,应该坚持“权随责走、费随事转”的原则。政府只有扮演好理顺社区内外权责关系、健全政府部门之间和政府与社区之间的协作关系的角色,才能为社区服务建设营造一个稳定通畅的体制环境,有利于激发社区服务的潜能。

(二)由“局外人”到资源整合者:以动员、整合社区资源实现潜能激发

在不少社区的服务发展中,政府尚为“局外人”角色,未能利用自身优势发挥积极的推动作用,因此,政府应通过角色重建,以动员整合社区资源实现社区服务潜能的激发。

首先,整合社区非政府组织的社区服务资源。非政府组织中蕴含着丰富的社区服务资源,政府应按照互惠互利、资源共享的原则,积极引导社区内或周边非政府组织提供餐饮、家政、维修、再生资源回收、中介等社区服务。2012年7月24日,民政部颁布的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》中提出,要鼓励民间资本参与居家和社区养老服务,目前,我国有些地方已开始了有效实践。如大连市市财政对由社会力量投资兴办的养老机构进行资助,其标准为每张床位 4000元至 5000元,但受资助的养老机构床位数量必须在 30张以上。此外,辽宁省大连市南沙街道胖嫂社区服务中心,目前已拥有20多个连锁服务店,这给附近居民带来了生活的便利和工作的机会。政府应加大政策扶持力度,通过活动经费补贴、购买服务等途径,积极引导像“胖嫂”社区服务中心一类的非政府组织参与社区服务的供给,这既有利于政府将有限的资源用在社区服务上,又能形成社区服务供给的良性竞争,实现社区服务的可持续性发展。

其次,整合社区居民自身的服务资源。社区民众不仅是社区服务的接受者,也是不可忽视的服务潜在资源,政府应通过多种渠道动员居民参与社区服务,建立和完善居民参与社区服务的机制。如政府可以在社区拆迁、社区改造的决策阶段扩大居民参与幅度,积极开展社区听证会、社区代表会议,同时在广场、公园和公交车站的选址等方面充分征求居民的意见,使居民的利益需求得到充分表达。政府还应根据信息化的发展,利用网络来拓展社区服务建设途径,这种传统民主形式所无法比拟的网络参与优势,不仅可以增强社区服务的活力,还提高了社会管理的能力。目前,全国60%的城区建有社区服务网,其中,上海市社区服务热线自开通以来,累计接听并处理市民来电 280多万个,热线的接通率、处理率和满意率分别达到或超过100%、95%和90%,这不仅方便了社区居民主动参与到社区服务项目中来,还促进了社区服务效率和质量的提升。这种来源于社区服务自身资源的整合,将居民享受社区服务的权利和参与社区服务的义务统一起来,使我国居民对社区的参与在“参与阶梯”①“公众参与阶梯论”由美国学者 Sherr Arnstein提出,该理论认为公众参与分非实质性参与、象征性参与和实质性参与三大阶段,分操纵性参与、教育性参与、告知性参与、咨询性参与、安抚性参与、合作性参与、赋权性参与、自足性参与八个参与阶梯。上实现“从目前的非实质性和象征性参与向实质性参与”[15](238)的飞跃,并可以长久地推动社区服务建设向高层次发展。

(三)由轻人力资源者到重人才培育者:以社区服务人才建设实现潜能激发

以人力资源的开发和利用来激发社区服务潜能,将使社区服务发展动力更具有持久性。首先,政府应有计划、有目标地培养具有专业工作技能并热心于社会工作的人才到社区服务队伍中来。加强各类高等学校和科研机构进行与社区服务相关学科的建设,为社区服务体系培养各类专业人才。比如,随着上海中高端家政市场的需求不断增加,2012年上海开放女子学院推出家政管理专科学历教育,这种依托高等院校开设专业、展开正规教育的方式有助于社区服务人员的职业化。其次 ,应加强对现有社区服务人员的培训,不断提高他们的职业素质、服务意识和专业水平,支持他们参加社会工作等各种职业资格考试。国务院在《社区服务体系建设规划》中也提到“设立 31个社区服务人才培训基地,通过现有国家科技计划(基金)等渠道,加强对社区服务领域重大问题的研究,推进专业建设、教材编写、师资培训”。再次,完善社区工作人员的薪酬体系,切实解决社区居委会成员与社区居委会聘用的服务人员的生活补贴、工资、保险等福利待遇问题,并随着经济发展而适当增长。[16]最后,加强自愿者人才培养。社区是志愿服务的主要阵地,政府应在规范注册和加强管理等方面实现社区志愿服务的常态化。依据社区居民的构成,政府应培育不同类型、不同层次的社区志愿服务组织,并根据“志愿服务项目的要求,依托行业协会、专门学会和基层宣传教育阵地,对志愿者进行相关知识和技能的培训,提高服务意识、服务能力和服务水平”[17],使志愿者和服务对象之间形成有效衔接和互动。

[1]何雨:《社区居家养老:潜力巨大的养老模式》,《中国社会科学报》,2012-2-20。

[2]李莹:《精神残疾人需求与社会政策分析》,《社会保障研究》,2012年第 1期。

[3][美]黛安娜:《M.迪尼托.社会福利:政治与公共政策》,何敬,葛其伟译.中国人民大学出版社,2007年。

[4]孙双琴:《解析社区服务发展不平衡的一个理论分析框架》,《北京行政学院学报》,2007年第 1期。

[5]陈雅丽:《国外社区服务相关研究综述》,《云南行政学院学报》,2007年第 4期。

[6]何艳玲,蔡禾:《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》,《中山大学学报》,2005年第 5期。

[7]吴文思:《社区居民参与情况调查》,龙岗党建网,2006-07-31。

[8]刘晓梅:《我国社会养老服务面临的形势及路径选择》,《人口研究》,2012年第 5期。

[9]王妮娜:《哈市 60岁以上老人与养老院床位比例120:1,一床难求》,《生活报》 ,2011-8-11(3)。

[10]郭安:《关于社区服务的涵义、功能和现有问题及对策》,《中国劳动关系学院学报》,2011年第 2期。

[11]Neil Gilbert,Paul Terrell.《社会福利政策导论》,黄晨熹等译,华东理工大学出版社,2003年。

[12]孙健:《我国社区服务存在的问题及对策研究》,《云南行政学院学报》,2009年第 2期。

[13]孙柏英:《当代地方治理—— 面向 21世纪的挑战》,北京:中国人民大学出版社,2004年。

[14]《社区服务体系建设规划 (2011-2015年)》,http://w w w.gov.cn/zwgk/2011- 12/29/content-2032915.h tm。

[15]杨蓓蕾:《发展质量视角下的城市社区建设模式研究》,上海:同济大学出版社,2010年。

[16]《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》,h ttp://w ww.gov.cn/zwgk/2006-04/21/content-259996.htm。

[17]《关于进一步加强和改进志愿者工作的意见》,http://w w w.law xp.com/statute/s646425.htm l。