中国社区 NGO社会资本问题及其优化

周艳玲,李静芳

[责任编辑 全红]

由于我国全能政府失灵和“单位制”解体,社区从专门的生活居住地逐步演变为具有多种功能、提供多种服务的社会共同体。当下中国正处在转型期,社会整体呈现出复杂性和不确定性,这要求社区必须建立多元化的治理主体,这样才能满足社区居民的需求。近年来,作为社区治理主体之一的非政府组织,在参与社区治理中发挥的作用越来越重要。社区 NGO一般是指以本社区居民为主体,在本社区区域内,以自我服务和自我管理为主要活动目的,由社区居民自发组成的非营利性的群众组织。由于其非政府性、自治性、草根性等特征,社区N GO成为社区居民参与社区治理的重要形式和畅通渠道,成为社区治理的真正主体。尽管社区 N GO在社区治理中的重要地位日益凸显,但是其社会资本存量的严重缺乏阻碍了社区N GO在我国社区治理中的功能发挥,导致 N GO在我国的社区治理中所应然的优势远未被激活。本文从中国社会的信任、规范和网络环境的角度出发,探讨社区 N GO社会资本的构建及其路径选择。

一、中国社区治理中 N GO社会资本的构建现状

中国社区 N GO是从上世纪90年代后期发展起来的,虽然现在已经有了一定程度的发展,但整体来讲发展还相当不成熟,组织内部的信任机制、互惠规范、关系网络等社会资本的建设还处于初级阶段,聚拢社会资本的能力极其有限,其结构不够完善,功能没有完全发挥出来。

(一)社区 N GO社会资本的价值——普遍信任机制缺失

社区N GO社会资本的形成主要是基于组织成员的信任合作机制。“信任是社会资本的必不可少的组成部分”[1](199),“在一个共同体中,信任水平越高,合作的可能性就越大”[1](200)。信任,作为社区 NGO社会资本的核心要素,是联系组织成员的一种纽带,也是解决人类集体行动困境,并使组织得以正常运转的条件。只有建立起普遍的信任机制,组织内部的自发合作才会成为可能。在一定的条件下,社区NGO组织成员间的信任机制,可以内化在组织、制度和文化之中,最终通过影响组织和成员的行为而形成一种组织普遍的诚信文化和信用价值观,提高组织的向心力和凝聚力,实现组织的公共目的和资源整合功能,从而促进社区 N GO的长久稳定和发展。

然而在现实中,社区 NGO内部信任机制严重缺乏,组织制度建设松散,社区的居民大多只是为一时的兴趣、不定时地参与到社区 N GO的活动当中来,成员之间缺乏信任,甚至成员之间几乎都不认识,也不明确社区 N GO的性质和意义,难以在组织内部建立起普遍的信任机制,组织进行活动和促进成员合作的成本很高。另一方面,社区N GO立足基层社区,组织制度结构不完善和不健全,组织的重大决策基本上是由少数领导人操控,领导者往往自身能力有限,缺乏权威性,组织在很多问题和活动的决策上独断、“专权”,使得组织成员对组织的信任也难以建立起来。因此,没有有效的信任机制,将会妨碍社区N GO内部互动关系网络的建构,从而导致信用资源大量流失 ,社会资本很难培育起来。

(二)社区 N GO社会资本的制度安排——互惠规范不足

“普遍的互惠是一种具有高度生产性的社会资本。遵循了这一规范的共同体,可以更有效地约束投机,解决集体行动问题。”[1](202)互惠规范的建立是一个组织生存和发展的不竭动力,要让组织成员间的私人信任转变为组织的整体信任,就需要“普遍化”的规范,包括对其组织成员有普遍约束力的制度风俗、习惯、伦理等,这是社区N GO发展的本质需要。社区N GO的互惠规范是一种非正式制度化的安排,这种互惠在特定的时间里是不均衡和无报酬的,经过成员间长时间的互动和博弈,会自觉形成并内化为组织规范。人人都在规范内行事,一旦违背规范将会得到所有组织成员甚至整个社区的唾弃,无形中提高了违背规范的道德风险。互惠规范的建立,不仅可以更有效地约束投机,为组织的行动提供便利,同时也可以促进组织的信任和团结。

然而,目前我国社区 NGO的规范建设明显不足。由于社区 N GO内部的沟通、交际、活动的频率和范围有限,中国大部分社区 NGO基本上都没有完善的制度建设,缺乏具体的可操作性的管理工作程序,对部门、成员和活动的管理都比较松散,基本上是有活动时就通知来参加,没活动时大家也几乎没有联系和交流,使得组织成员之间没有形成完善的互惠规范;同时,由于组织的志愿性质,“我的付出,并不期待从你那里得到更大的回报”,所以组织内部没有形成一种普遍的互惠规范,这样不利于组织的凝聚,影响组织的短期活动和长远发展。科尔曼指出,“当一个准则存在并发挥作用时,它构成了强大的社会资本类型之一。”[2](27)然而规范的缺失,必然会降低社区 NGO的社会资本存量和质量。

(三)社区 N GO社会资本的载体——参与网络欠佳

社区N GO社会资本产生并且体现在组织的参与网络之中,网络是组织成员透过社会关系相互联结并担当行动渠道的组织关系,是社会资本存在的重要载体。信任和规范都是经由行动主体长期交往所形成的关系网络产生。皮埃尔·布尔迪厄认为“社会资本是实际的或潜在的资源的集合体,那些资源是与对某种持久的网络的占有密不可分的,这一网络是大家公认的,而且是一种体制化关系的网络”[3](192)。

在普特南看来,参与网络有“横向”和“垂直”之分,而且更重视横向参与网络的重要性:“一个组织的建构越具有横向性,它就越能够在更广泛的共同体内促进制度的成功”[1](206);“垂直的网络,无论多么密集,无论对其参与者多么重要,都无法维系社会信任和合作。”[1](204～205)当然,中国社区 N GO这两种类型的参与网络形式都存在。而在中国特殊的社会经济发展环境下,垂直网络在组织的运行和发展过程中表现得更为明显。社区 N GO的垂直网络主要是与政府领导机关、直属上级部门、下属组织部门间的关系,尤其是与政府方面的关系。一方面,社区NGO对于政府的依赖程度过高,尤其对政府在活动场地、项目资金、人员筹措等方面过于依赖,导致组织不会主动地去建立自己独立的社会关系网络;另一方面,由于政府在职能转变上的速度过慢,社区N GO的注册登记管理部门和基层政府能够“合法”干预组织的内部事务,使得组织在很大程度上丧失了群众性和自治性。

同时,社区 NGO的横向网络没有得到重视和发展。社区N GO的横向参与网络,主要指组织内部的参与网络以及与其他平行社会主体开放性的关系,然而,在现实中的社区N GO平行网络构建并不顺畅。一方面,社区居民参与社区NGO的兴致不高,导致组织成员参与网络不能有效构建起来;另一方面,其他基层社会组织、媒体、资助人等与社区 NGO没有建立起良好的互动关系,使社区 NGO在其横向的参与关系网络的建设中困难重重 ,总体组织的参与网络不佳。

二、社区 NGO困境重重的原因分析

随着中国社会经济的不断发展和社区治理的深入推进,社区 NGO的培育和发展已经成为现代社区建设的重要课题,而社区 NGO的“善治”①“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民市场的一种新颖名称,是两者的最佳状诚。”出自俞可平:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社,2000年,第 8— 9页。关键在于社会资本的培育和创造,没有社会资本就没有社区N GO的存在空间。因而,分析中国社区 NGO社会资本的生成和积累困境,对社区N GO的善治和社区治理的进行有着至关重要的意义。

(一)国家政策体制限制,影响 N GO关系网络的建设,降低了建构社会资本的能力

社区 N GO的发展和壮大,需要一个适宜的政策体制环境 ,需要在不断培育公民社会和志愿精神的基础上,汲取和积累社会资本,进而实现社区 NGO的社会价值和社会功能。

由于中国的政策体制环境的限制,在政策夹缝中生存的社区NGO很难积累社会资本。“在中国转型经济中 ,国有企业和城市集体企业仍然隶属于某级政府部门,虽然政府部门对所属企业的控制能力逐渐削弱,但正式和非正式的影响力尚在。”[4](87)社区 NGO与国有、集体企业在发展方面很相似,在现实发展中很难找到自己合适的社会定位。虽然社区N GO是民政部门的重点发展对象,但根据相关 N GO的法律规定,社区 NGO要获得合法身份,就必须找到一个政府部门作为其主管单位,但一般的政府部门都因为有一些责任的考虑而不愿意做其业务主管单位,使其发展基本处于自发状态。另外,根据社会团体登记的相关法律条例规定等,注册 NGO需要具备一定的资金限制,例如全国性的社团需要 10万元以上的注册资金 ,地方性社团和跨行政区域的社团需要 3万元以上的注册资金。[5](110)没有政策上的保障,缺乏法律上的支持,使得社区N GO无法获得合法的身份而游离于体制之外,社区 NGO生存空间有限,在其网络建设中受阻,使其在建立社会资本时缺少最根本的立足条件,限制了组织发展和壮大。

(二)社会认同度低,限制其聚集社会中的人力和资金资源,影响组织聚合社会资源的能力

首先,中国社会正处于转型时期,整体社会的复杂性和不稳定性剧增,传统社会以人情、关系为主导的社会信任关系日趋淡漠,经济利益在人际关系中逐渐占据了主导地位,而现代社会所提倡的公民意识、契约关系尚未建立起来,社会中的公益观念逐渐变得模糊,无形中遗失了社区N GO发展的灵魂。社区N GO发展所需要的志愿精神、公共精神严重不足,致使社会认同度低,社区N GO社会资本难以培育和发展起来。

其次,社区N GO与基层政府的关系不畅,降低了社区 N GO的社会认同感与社会合作度。一方面,社区N GO与政府的关系应该是合作关系,政府必须对社区N GO给予足够的支持和信任,但不能干涉其内部事务。“政府能力在客观方面的限制要求政府有所不为,即构成政府权力的客观边界。”[6](8)现在政府虽然已经认识到要充分发挥社区 N GO的作用,但是担心其在发展过程中失去控制,进而不去积极引导社区N GO的发展,反而限制其自由发展,使社区N GO的发展范围和活动空间进一步缩减,在与政府的关系中处于更为不利的地位。另一方面,社区NGO一直被居民看作是政府的延伸,社区居民并没有真正意识到 N GO是他们参与社区治理、表达意愿的有效渠道,这样,社区 N GO要在社区内招募成员、志愿者,筹资等极为受限,极大地影响了社区N GO社会资本的汲取。

再次,基层政府和居委会对社区N GO的管理和监督力度不足,使得社区 N GO不能很好表达社区民众的诉求,使社区N GO的作用不能得到很好的发挥,造成其社会合作困难,进而为其聚集社会中的人力和资金资源设立了屏障,严重影响了社区 N GO社会资本的建立。

(三)自身建设不足,影响社区 N GO汲取社会资本的能力

社区N GO成立的初衷是满足社区居民的各种需求,但是,现在中国社区 N GO非常弱小,能力极为不足,整体建设还处于低级阶段。

第一,社区 N GO的人员组成不合理。社区N GO中的成员主要来自于本社区居民,这是组织的重要优势 ,但是,目前社区NGO组织的主要成员大部分都是退休的老年人或是失业者,他们对参与组织活动的“互惠”要求少、建设不足,这将极大地限制组织互惠规则的建立和完善。

第二,志愿者管理机制不健全。对于志愿性的 NGO来讲,志愿者资源是组织发展的重要支撑。但是中国大部分社区 NG0基本上都没有完善的志愿者管理制度,对志愿者的管理都很松散,没有相关的规范来约束,不利于组织活动的开展。

第三,筹资渠道不通畅。经费不足是中国N GO普遍存在的问题,社区 N GO其活动地域、规模、自身素质等限制性条件使其筹集资金更是困难,资金不足使得相当一部分社区 NGO无法展开正常的志愿活动,其中不少组织处在名存实亡的“休眠状态”。也有一些组织为了生存和发展,开始违背组织的目的与宗旨而开展一些与其自身性质、组织理念完全不相干的活动,已经改变社区 N GO建立的初衷,不能发挥其社区治理功能。

另外,组织规章制度不健全、角色定位不合理,使得社区N GO提供的服务种类很难真正地适应居民的需要,社区N GO的建立与社会需求相脱节,不仅无法实现其目标,还会影响其社会声誉。这样居民不会有加入社区N GO的意愿,政府也不会给予帮助和支持,媒体、资助人等也不会与社区N GO建立良好的社会关系。社会关系网络的不完善又使得社区NGO汲取资源的能力受限,不能建立足够的社会资本,不利于社区N GO的建设,从而形成恶性循环,使得社区N GO不能发挥它在社区治理中应有的功能和作用。

三、中国社区 N GO社会资本的优化路径选择

社区 N GO的建立和发展,能够帮助社区更好地实现社区的自我服务,增强社区凝聚力,拓展社区发展的空间。要增强社区 N GO的功能释放,奠定社区N GO在社区治理中的地位,利用优势资源累积社会资本,加快其社会资本的优化与整合是当务之急。

(一)建立有效的社会信任网络,培育社会资本生成的文化空间

第一,社区 NGO应主动公开自身的各类信息,有效地收拢社会资本。社区NGO要想获得社区居民的信任,首先要公开其财务、活动、管理等方面的信息,主动接受社区居民以及社会公众的监督,这样社区N GO才能健康发展,才能获得更多的信任和支持。这样,社区N GO既能够获得政府和公众的信任和支持,同时也有助于志愿者参与活动,吸引更多人或企业给组织进行资助和募捐。

第二,社区 NGO要充分运用媒体宣传的力量,为其建立社会资本提供便利。大多数社区N GO是具有志愿精神的普通公众自发组织成立的。它没有合法的身份,没有得到政府的认可,社会影响力也极其有限。但是,社区N GO可以通过媒体的报道提高自身的社会认知度,获得生存和发展所需的各种资源。没有强大的媒体力量做后盾,N GO不仅不能更广泛、更深入地接触到社会公众,也会缺少同政府和企业合作的资本。其实,有时一些政府部门和企业组织愿意与社区 NGO合作,也是看到了媒体对N GO的报道,希望通过合作来提高自身的社会形象。此外,媒体的报道也有利于志愿精神在社会中传播,可以为社区的长远发展创造良好的社会氛围。

(二)加强社区 N GO自我能力的培养和开发,强化社区 NGO资源的汲取能力

加强社区 N GO的自身能力培养建设,对于其建立社会资本来说是至关重要的。首先要加强社区N GO的内部建设和管理。社区NGO必须首先明确组织的宗旨、目的、使命和服务对象,奉行以人为本、合法运作、为社区居民服务的原则,强化组织制度和能力建设,保持独立性,提高社区N GO的活动效率和组织的公信力。

其次,建立合理有效的资金募集机制。社区N GO的资金问题一直是其发展的主要瓶颈,因此,组织建立合理的资金募集机制是非常必要的。除了政府的少许财政支持和社会热心人士的支援以外,社区 N GO还可以利用其地域优势在社区内部实行会员制,实行“早加入,早受益”的原则,而对于其他社区非会员居民,则可以征收小额的会费。这样不仅能够帮助解决社区 NGO的资金困境,还能够调动和充分运用社区居民的人力资源来促进组织的发展壮大,同时也能让社区N GO获得更广泛的社区和社会认同。

第三,调整社区NGO的人员结构,解决现在组织中人员结构不合理的现状。社区N GO必须注重人才的吸收,需要通过宣传优秀的组织文化来吸引和维系人才,进而提高组织的自主创新能力、发展潜力、组织管理能力和可持续发展能力。还要吸纳更多志愿者的加入,以提高组织活力和社会影响力,有效调动社会资源,增强N GO资源的汲取能力。

(三)完善社区 N GO的管理体制,奠定N GO社会资本生成的制度基础

目前,制约中国社区 NGO发展的主要因素之一,是现行的 N GO登记管理条例对组织的成立条件要求“苛刻”。所以,需要建立与健全NGO的管理体制。对于规模较小的社区N GO,可以实行备案登记的管理体制,可以有效地解决社区N GO发展的法律合法性问题,拓展NGO的生存空间。

社区居委会可以搭建社区NGO的备案登记的注册平台,社区 NGO可以申请到社区居委会进行登记备案,由居委会向街道办提交审核,审核后的社区 NGO将由该居委会的社区N GO特别管理小组负责其日常管理。这样,政府可以通过备案注册获得社区 N GO的基本信息,并授予这些社区 NGO一定的合法性,如可以作为独立的组织申请项目、建立资助等,这样可以有效拓宽社区 N GO的准入范围,解决现行法律上高门槛带来的弊端 ,奠定N GO生存的制度基础。

(四)积极获得政府支持与合作,建立基于共享的社区 N GO关系网络

协调好社区 N GO和政府的关系,让政府为社区N GO的发展保驾护航。在现代社区管理中,必须明确社区N GO与政府的关系不是领导与被领导的关系,而是相互依存、相互补充的平等合作伙伴。两大主体之间要努力建立起合理有效的交流和沟通机制,加强、加快社区N GO社会资本的建立和积累,更好地完善社区治理。

政府可以通过授权和职能转移来进一步强化社区NGO的社会影响力。随着政府体制改革和职能转变,政府部门可以通过契约、委托代理,即政府购买服务——公开招标、采购服务等方式推进政府与 N GO在社区的合作,这样既有利于社区 N GO的健全和完善,扩大其服务层面和服务对象,建构更多的社会资本,同时也有利于推动政府职能转变,促进公民社会的发育和成长。

在我国,社区 N GO虽然已经具备了发展的必要条件,但面临着政策体制、社会环境、组织自身建设等困境,而其面临的困境又与它匮乏的社会资本有着密不可分的关系。社会资本的概念源于西方,但是社会资本所表现出来的特征及其内涵在中国可谓是早已有之。因此,N GO社会资本的本土化建构问题需要我国政府、N GO自身和研究者加以进一步的探索和实践。

[1][美]罗伯特 D· 帕特南:《使民主运转起来》,王列、赖海榕译 ,南昌:江西人民出版社,2001年。

[2][美]詹姆斯·科尔曼:《人力资本创造中的社会资本》,张慧东等译:《社会资本——一个多角度的观点》,北京:中国人民大学出版社,2005年。

[3][法]皮埃尔·布尔迪厄:《布尔迪厄访谈录——文化资本与社会资本》,包亚明译 ,上海:上海人民出版社,1997年。

[4]边燕杰,丘海雄:《企业的社会资本及其功效》,《中国社会科学》,2000年第 2期。

[5]王建军 ,曾巧:《我国社区非营利组织建设中的问题及对策分析》,《社会科学研究》,2003年第 3期。

[6]詹福满 ,苗静:《有限政府理论的现代解读》,《法律科学(西北政法学院学报)》,2005年第 3期。