论城市垃圾处理项目与周边居民的关系

吴金芳

[责任编辑 全红]

一、导言

改革开放以来,我国城市化进入了高速发展阶段。我国城市化率由1978年的17.92%提高到2010年的 49.95%。人口大量涌入城市,加上消费水平不断提高,导致城市生活垃圾总量不断增加。2010年全国城市生活垃圾清运总量为15804.8万吨[1](435)。不断增长的城市生活垃圾正在挑战现有的以填埋为主的垃圾处理方式。垃圾填埋占地大 ,以填埋为主的垃圾处理方式在很多地区难以为继。政府要寻找新的垃圾处理方式,从而不断提高垃圾处理水平。而垃圾焚烧发电具有占地小、减量化明显的特点,深受地方政府青睐。

大的国内环境背景要求政府多建垃圾处理项目①本文所指的垃圾处理项目仅限于生活垃圾终端处理项目,包括垃圾填埋场、垃圾焚烧发电厂、垃圾综合处理场等。,特别是垃圾焚烧发电项目,反过来,民众对垃圾处理项目的抵触却呈加剧趋势。这主要缘于垃圾处理项目本身具有一定的污染性和环境风险,属于典型的“邻避设施”,谁都不愿意将垃圾处理项目建在自家门口。居民反对垃圾处理项目的类型主要有两种:一是抵制即将上马建设的垃圾处理项目;二是阻止已建垃圾处理项目的正常运行。国内垃圾处理项目多面临居民不断上访、堵垃圾运输车等问题。居民普遍反对垃圾处理项目,不利于生活垃圾有效处理,也影响社会稳定。

垃圾处理引发的环境纠纷已经引起学界注意,并出现一些研究成果,但是对垃圾处理项目与居民关系的研究仍是空白。本文从环境社会学的视角,通过三个典型案例——舒城县垃圾处理项目、无锡市垃圾焚烧发电厂项目、六安市卫生填埋场项目,来研究改善垃圾处理项目与周边居民关系的社会机制。并回答和解决以下问题:垃圾处理项目给当地社会带来哪些风险?为反对垃圾处理项目,居民以何种方式进行抗争?居民抗争的原因有哪些?如何化解项目风险、促进当地居民认可和接受项目?

课题组通过深入访谈和参与观察法收集了大量与三个案例相关的第一手资料。主要访谈对象为项目周边居民、项目业主、政府相关官员。舒城位于安徽中部。2008年县垃圾综合处理场开始运行,因为污染严重,引发周边村民强烈抵抗。权衡之下,县政府计划建设卫生填埋场,但三次选址均因民众反对而失败,最后发生了民众堵截国道的群体事件。舒城的情况反映了现阶段中部县城垃圾处理面临的许多问题。笔者及课题组成员于2010年、2011年先后两次到该县进行调查。无锡市垃圾焚烧发电厂位于无锡市东部。近年来无锡市垃圾产量增长迅速,原有填埋场即将饱和。考虑到土地资源紧张,市政府选择建设垃圾焚烧发电厂。电厂建成后却因民众反对被搁置。无锡市垃圾焚烧发电项目在垃圾焚烧发电方面具有典型性。笔者及课题组成员 2011年两次对该项目进行调查。六安市垃圾卫生填埋场运行近8年,二次污染严重,周边居民意见很大。六安市卫生填埋场反映了国内垃圾卫生填埋场的一般情况。笔者及课题组成员2010年、2011年三次到该地进行调查。本文将在以上三个典型案例调查所得经验资料的基础上展开讨论。

二、项目风险

出于多方面因素的考虑,政府多将垃圾处理项目建于城郊农村。作为一个外来项目,垃圾处理场会给当地社会带来诸多风险,如房产价格下跌、居民收入下降、健康风险、社区环境退化和社区凝聚力下降等。

(一)经济风险

垃圾处理项目经济风险表现的最为直接,也最易被居民感知。项目进入地方社会时,首先导致周边土地商业价值下跌,如果项目运行不规范,周边居民还要为“二次污染买单”。

垃圾处理项目周边土地商业价值面临贬值。无锡市垃圾焚烧发电厂建成后,周边房地产项目销售受阻,很多房地产商变成“幕后反对的推手”。当地一个房地产项目原先很被当地居民看好,开盘后,房屋很快售罄。但是,当后来市政府决定在当地建垃圾焚烧发电厂时,陆续有居民要求退房,垃圾焚烧发电厂试运行前夕,购房者集体要求退房。普通居民担心自己房产贬值,也反对建设项目。项目周边的多个房地产项目出现不同程度的房屋售价下跌现象。

垃圾处理项目有可能发生二次污染,这使得村民面临农作物收成降低或销售遇阻的风险。在2009年至 2010年期间,安徽六安市垃圾填埋场出现三次污水泄露的情况,严重污染周边农田,村民水稻大量减产。项目周边村民还面临农作物销售难题。舒城县计划在某村建设垃圾填埋场,村民很快面临茶叶销售困难。村民反映镇上的茶叶收购商告诉他们以后不会再收他们种植的茶叶。当地村民主要种植茶叶、玉米和水稻。茶叶收入要占纯农户总收入的一半,有些户达到70%-80%(村民访谈,2010-12-17)。无锡市垃圾焚烧发电厂所在村庄盛产西瓜,电厂建在村内影响了村民的西瓜销售。村民表示因土质独特,当地西瓜很甜,原先不愁销售。但自从垃圾焚烧发电厂建在村内后,很多西瓜收购商降低了订购量,人们担心垃圾焚烧发电厂排放的二口恶英会污染西瓜(村民访谈,2010-8-23)。

(二)环境风险

垃圾处理项目具有较高的环境风险。卫生填埋容易污染水源,且臭味难以控制;焚烧发电又会产生有毒有害气体,特别是二口恶英①二口恶英是一种无色无味、毒性严重的脂溶性物质。这类物质非常稳定,熔点较高,极难溶于水,可以溶于大部分有机溶剂,容易在生物体内积累,对人体危害严重,国际癌症研究中心已将其列为人类一级致癌物。。

居民担心垃圾卫生填埋场污染水源,反对建设垃圾填埋场。舒城县计划在境内某村建设垃圾填埋场,拟建场址地势较高,位于一河流上游,镇上居民的自来水取自该河流。河流沿山而下,沿途村民在河边挖掘家庭用井。山上建垃圾填埋场会影响河水,而河水实际上与井相通。村民和镇上居民都担心填埋场会污染饮用水,自己健康受到威胁。

居民担心二口恶英致癌,反对建设垃圾焚烧发电项目。垃圾焚烧的争议主要围绕风险能否控制。“主烧派”认为垃圾焚烧技术成熟,风险可控;“反烧派”认为国内焚烧技术还不成熟,且没有实行垃圾分类,焚烧必将产生大量二英,风险不可控。无锡市计划在某村建设垃圾焚烧发电厂,村民通过网络了解到垃圾焚烧发电排放“一级致癌物”二英,他们很快陷入到对二英的恐惧之中,焦躁不安。村民表示垃圾焚烧发电厂排放的二英会在他们体内不断积累,他们都会患癌症,村庄将变成“鬼村”。二英还会影响子孙后代。他们体内积累的二英会遗传给下一代,导致下一代患癌症;并且二口恶英还会影响村里小孩成长,一旦垃圾焚烧发电厂运行,村里小孩都长不大。 (村民访谈,2011-8-24)

近年来国内垃圾反焚烧事件频发,媒体和网络为寻求公众注意,对二英环境风险的报道多被夸大,民众主要通过媒体和网络了解二英相关知识,难免陷入恐慌。实际上,二英对健康影响的相关研究还处在起步阶段,二英环境风险不确定性强。国内并没有出现垃圾焚烧发电厂周边居民癌症高发的现象。

(三)社会风险

垃圾处理项目的社会风险复杂。项目容易引发社区环境退化,影响社区人口结构、社区凝聚力和社区人际关系等。

社区内建垃圾处理项目,很可能形成“破窗效应”,恶化社区环境,加速社区凋敝。政府在规划中,往往将一些具有负面影响的项目集中于某一地区。垃圾处理项目进入社区后,很可能伴随其他具有负面影响项目的跟进,久而久之,出现社区整体环境退化。为避免风险,社区原有精英会逐渐离开社区,剩下弱势群体留守社区,社区未来发展受到限制。六安市垃圾填埋场所在村庄就经历了一个社区环境快速退化的过程。2004年垃圾卫生填埋场建在村庄内,2005年政府又在村内建了一座医疗垃圾焚烧厂,2011年政府计划在该村再建一座垃圾焚烧发电厂。

一位垃圾填埋场周边居民这样描述垃圾处理项目对周边社区环境的影响。“填埋场的影响真是没法说,以前这里挺好,风景很好,水质也很好,水很甜。垃圾填埋场建好了以后,路修好了,一些污染严重的化工厂都搬来了。现在地下水没法喝了,上面飘着很厚的一层,洗衣服也不行,洗多少遍都有一股味……现在村里年轻人都搬走了,就剩下老人,都是 60多岁以上的。”(居民访谈,2010-11-25)

垃圾处理项目导致周边社区被污名化,影响当地社会关系。舒城县垃圾填埋场附近村民在与外村人的交往中常被嘲笑,“你们那里是垃圾场。”周边几个村庄的年轻小伙子们在找对象时遇到了麻烦,姑娘嫌臭,不愿嫁过来。不仅如此,村里嫁出去的女儿也有意减少回娘家的次数,更是很少带小孩回娘家,害怕孩子健康受到危害。垃圾处理项目对村民社会关系的影响在一次婚宴上表现得更为明显。垃圾场周边一位村民举办婚宴,其亲朋好友送完礼后,多因厌恶臭味,谢绝喜宴,匆匆离去。原本应该热闹的婚宴变得十分冷清,村民觉得很丢面子。农民并非经济人,而是社会人、道德人,他们生活在熟人社会中,并受熟人社会中的各种习惯、默契、承诺乃至担忧所约束[2](23)。与生计上的担忧相比,社会关系上的影响更是让村民难以接受,村民对垃圾处理项目的厌恶之情无言以表。

三、居民抗争策略

垃圾处理项目服务城市人口,但周边居民却要承担项目风险,属于典型的“受苦圈”和“受益圈”相分离的情况[3](95)。为消除垃圾处理项目带来的各种“苦难”,村民会采用各种策略进行抗争。

(一)以理抗争:质疑政府选址合理性

政府与当地居民在选址合理性的认识上存在分歧。政府认为其项目选址规划符合技术要求,代表绝大多数人利益,理应受到欢迎。项目附近面对危害的居民否定政府规划的合理性。当地居民总是试图为自己寻找众多理由,强调政府选址的不合理。

强调当地人口密集,不宜建设垃圾处理项目。无锡市政府计划在城郊建设一座垃圾焚烧发电厂,但是周边民众认为政府选址存在严重失误,涉及人群太多。垃圾发电厂选址所在村庄下辖 33个村民小组,人口 1.5万人,加上在村庄内租房居住的外来人口,总人口2万多。发电厂4公里内有5个居民小区,4所学校。他们强调垃圾焚烧项目环境风险高,政府在这样人群密集的地区建设垃圾焚烧发电厂不合理。实际上,2.5公里以外不属于项目影响范围。根据《环境影响评价技术导则——大气环境》(HJ2.2-2008)的规定,大气环境影响评价范围是拟建项目各项环境要素影响范围中最大的,以烟囱为中心,半径2.5公里区域内。

强调社区本身资源独特,作为垃圾处理项目选址不合理。无锡市垃圾焚烧发电厂周边村民反对建设焚烧厂的一个重要理由是:村庄历史文化底蕴深厚,有“千年古村”之称。村民认为在“千年古村”建设垃圾焚烧发电厂毫无道理。村民同时还强调村庄是“江苏省卫生村”、“江苏省文明村”和“新农村建设示范村”。村庄环境优美,发展形势良好,垃圾焚烧发电厂建在村内会破坏村庄现有资源。

居民强调政府选址不合理是较为温和的一种抵制策略。这种策略在瓦解政府行为合理性基础的同时,赋予居民行为以合理性。它的功效在于营造出一种道德认同,在社区内形成一种情绪性感染,使更多的人参加到抵制行动队列中来,为后面更为激烈的抗争完成群众动员。

(二)以法抗争:挑项目建设程序的“刺”

寻找项目建设过程中存在的不妥之处,否定项目合法性。这种策略在近年来垃圾焚烧厂的选址过程中经常被使用。只要垃圾处理项目存在违规之处,那么政府就应该立即予以更正,停止项目运行或另行选址。

在垃圾焚烧项目中,程序合法与否是地方政府和民众主张争执的一个重要方面[4](33～36)。村民在反对建设无锡市垃圾焚烧项目时就采用了这一策略。当地村民反映政府选址过程中存在欺骗行为,将村民同意重建古庙的报告变成垃圾焚烧发电厂的同意书。垃圾焚烧发电厂在选址过程中存在欺骗行为,项目建设程序违规,电厂本身不合法。

“村里之前有一个姜太公庙,文革时被拆掉了。这里许多村民都信佛,特别是年纪大的,2007年村民联名打报告希望重建这个庙。当时200多村民签上了自己和家庭成员共 1000多人的名字,要求重建古庙。村委移花接木把这个签名上面的内容拿掉了,换成了垃圾电厂。原先我们也不知情,闹了以后,让他们把这个原件拿出来,我们才知道这个情况。”(村民访谈,2011-8-23)

为进一步寻找垃圾焚烧项目的违规之处,村民要求查看垃圾电厂项目环评报告书,结果发现项目环评存在众多造假之处。该项目共发环评问卷 200份 ,回收 150份,其中调查村民 101人 ,但村民反映他们未曾接受任何调查。项目听证会记录上签字的村民代表实际并未出席会议,对会议毫不知情①资料来自:《锡东生活垃圾焚烧发电项目环评公共参与造假举报》,2011年 7月 15日。。

垃圾处理项目多位于城郊农村,周边居民多是农民或经济条件处于劣势的市民,基本上都是弱势群体。他们自身资源有限,希望能从法律框架内寻找自身行动的合法性依据,其行动属于典型的反应性环境维权,希望借助法律的力量来规范和约束基层公共权力的扩张。

(三)诉苦抗争:污名化垃圾处理项目

当居民不得不面对令人嫌恶的垃圾处理项目时,居民往往会向外界“诉苦”,强调项目污染严重,以获取同情。在实地调查过程中,许多垃圾处理项目周边居民都向调查人员反复强调这样一个问题。自从垃圾处理项目进入当地后,居民患癌症的比例大大提高,甚至一些村庄已变成“癌症村”。广州市某垃圾焚烧发电厂周边村庄是外界公认的“癌症村”,网络上还流传着一份详细的村民癌症患者名单,且以呼吸系统癌症患者居多。广州市疾病预防控制中心联合垃圾处理项目所在区疾病预防控制中心根据网上流传的癌症患者名单,展开调查,发现村民肺癌发病率在建厂前后并无明显变化。随后课题组人员根据网上流传的癌症名单进行逐一入户调查,发现信息失实较多,名单存在伪造嫌疑[5](34)。

居民将垃圾处理项目污名化主要有三方面原因。当局者故意隐瞒相关信息,致使居民风险判断信息失真;居民自身知识有限,面对专业性很强的垃圾处理风险很难做出准确判断;居民对垃圾处理项目的嫌恶心理,导致居民常常夸大风险,希望引起外界重视与共鸣。如果说强调政府选址不合情理是晓之以理,那么,将垃圾处理项目污名化则是示之以弱。强调自己的受损害状态,以一种弱者的姿态呈现,希望引起当局者和外界的同情与支持。

(四)胁迫抗争:发动群体事件

当前面几种反抗策略都不足以改变现状,而垃圾处理项目风险又超过居民承受阈值时,他们往往会冒险发动群体事件,引起外界注意,胁迫政府改变决策。

2008年,无锡市开始筹建垃圾综合处理厂,周边村民多次向地方政府表达反建意愿,但是政府对民众的质疑始终没有给予有效回应。2011年 1月,垃圾焚烧发电厂点火运行。上千居民走上街头抗议,反对垃圾焚烧发电厂运行。居民与前来维持秩序的警察发生肢体冲突,最终项目被搁置,垃圾焚烧发电厂停止使用。舒城县卫生填埋场选址过程中,当地居民的反建声音一直被地方政府漠视,政府不顾地方意见,强行决策,最后出现了居民拥堵国道的群体事件。

“一开始大家没准备去堵 206国道,大家都去镇政府反映,镇里说‘这是上面定下来的’,他们也无能为力。后来,得知项目就要动工了,大家都去镇政府反映,表示我们坚决不同意建的意思,镇政府不接待我们,把大门关起来了,不让我们进去。他们害怕我们闹事,就把几个嗓门大的人抓起来了,大家被逼急了,就去堵国道了。”(村民访谈,2010-12-17)

与前面几种反抗策略不同,群体事件是一种非理性的抗争策略。群体事件是地方政府的敏感神经,居民一般不会轻易组织群体事件,风险很大。群体事件的发生往往伴随着一种长期的结构性紧张,民众并非天生的暴徒,而是在结构性的紧张和安全阀的缺失中逐渐倾向非理性行动的[6](200)。

四、讨论

(一)何以抗争频发

通过对舒城、无锡、六安三个案例的分析,不难发现项目风险分配不公和公众参与不足是导致垃圾处理项目与周边居民关系紧张的主要原因。

垃圾处理项目风险分配不公是公众抵制项目的根源。政府的项目经济风险识别视野过窄,造成相关利益群体面临经济损失。垃圾处理项目不同于一般建设项目,具有很强的公共属性,涉及相关利益群体多。为控制项目建设成本,政府往往只关注项目征地拆迁范围内居民所面临的经济风险,漠视项目征地拆迁范围外居民的利益。对垃圾焚烧发电厂导致周边土地商业价值下跌,无锡市政府没有任何应对机制;垃圾处理项目给村民带来农作物销售困难,也不在政府考虑范围内。经济利益受损,必然会引起抵制。

政府环境风险监控不力,周边居民承担较高环境风险。最令人担忧的是垃圾卫生填埋造成公众水污染问题发生。国内垃圾卫生填埋场普遍存在二次污染,不是因为技术复杂,而是监管不到位。六安市垃圾卫生填埋场两年内发生三次严重污水泄露,暴露出政府监管漏洞。在垃圾焚烧方面,政府大力推行垃圾焚烧项目,而相应的环境风险监管机制却没有跟进。对于公众敏感的二口恶英排放问题,政府缺乏实质监督。目前,国内垃圾焚烧发电厂二英排放主要依靠垃圾焚烧发电厂自检和国家环保部一年一度的抽检,垃圾焚烧发电厂的二英实际排放情况很难控制(政府官员访谈,2010-8-15)。现行的监管体制不能对垃圾焚烧发电厂实现有效监管,民众对垃圾焚烧环境风险的担忧不无道理。

政府社会风险关注最少。政府在规划和建设垃圾处理项目时主要关注项目可行性,重经济和技术考量,如垃圾运输成本、征地拆迁成本、处理技术选择、选址技术规范等。政府对项目社会风险的识别存在盲区,表现为国内垃圾处理项目社会影响评价普遍缺失[7](70～76)。任何一个项目介入地方社会时,都会对一定地域内的相关人群构成影响 ,形成一个有联系的“项目社会”[8](92～96)。六安市和舒城县的垃圾处理项目导致地方社区发展式微,周边居民在对外交往中遭受不公正待遇,项目周边居民成了项目社会风险的直接受害者。

信息封闭、公众参与不足是引发居民环境抗争的社会结构性条件。信息不透明,公众参与成摆设,在国内垃圾处理项目建设中是常态。一方面,项目决策主体范围太窄,主要限于技术专家和政府官员,民众被排除在决策之外;另一方面,政府害怕公众反对,刻意隐瞒信息。垃圾处理项目的实际决策过程对普通居民而言是一个“黑箱”。从无锡案例中,我们可以看出,政府首先在相对封闭的情况下确定垃圾焚烧发电厂具体选址,然后通过欺骗和造假完成项目环评,使项目选址程序合法。舒城县居民多次向政府表达反对意见,政府没有给予任何有效回应。整个决策过程中,公众的利益和声音被忽略。封闭在行政系统内部的决策,屏蔽了公众的利益表达。随着项目建设进程的推进,利益关联的公众必然会寻找其他可能途径参与决策,表达利益诉求,这时往往会出现群体事件。

(二)政府何为

为改善垃圾处理项目与周边居民的关系,实现项目与当地社会协调适应,保证项目的持续生存与发展,政府应从以下几方面进行改善:

第一,开放式决策,合理评估风险。扩大决策主体范围,将项目相关利益主体和社会科学家纳入到决策中来 ,实现项目相关利益群体之间的公平博弈,他们发出的声音可以使决策更合理、更全面;保证决策的程序透明性,减少结构性紧张。将项目环境影响评价落到实处,避免环评流于形式,保证公众实际参与项目建设过程。政府公共决策的技巧要提升,不仅要准确识别项目相关利益群体,还要合理引导各个利益群体之间合理参与决策。

第二,尊重各主体利益诉求,协调好经济利益。环境问题往往与经济问题紧密相连,经济问题处理好,环境问题往往会引刃而解。政府要结合项目实际情况,灵活处理经济利益问题,减少项目选址和运行阻力。笔者和课题组人员在山东泰安市调查时发现,政府处理好经济问题后,当地垃圾焚烧发电项目的建设和运行变得十分顺利。泰安市垃圾发电厂建设过程中,因实施爆破,致使周边村民房屋受损。村民提出要求房屋毁坏补偿和村庄整体搬迁。政府与电厂、村委沟通后,决定电厂根据房屋破坏程度给予村民相应补偿;政府对村庄进行整体搬迁;电厂利用余热免费向村民提供蒸汽供暖。

第三,加强监管,源头控制环境风险。政府应重点监管垃圾卫生填埋项目的污水处理,防止污染水源;将垃圾焚烧项目二口恶英排放检测制度化、常规化。同时强化社会监督。可在垃圾处理项目与周边村委(社区)之间建立常规沟通机制,也可以采取“开放式办场”,不定期鼓励村民前来参观。民众参与监督,会给项目管理方带来压力,促使项目规范运行;也可以使居民了解项目实际运行情况,减少环境风险担忧。

第四,人性化应对项目社会风险。结合当地实际情况,提升项目所在社区生活环境品质,增强社区吸引力。对周边社区的基础设施建设提供优先和便利,如对项目所在地的道路、学校等公益性基础设施给予一定的提升和改善,变垃圾场对周边社区的负面影响为积极影响。

[1]中华人民共和国国家统计局:《中国统计年鉴》,北京:中国统计出版社,2011年。

[2]贺雪峰:《村治的逻辑——农民行动单位的视角》,北京:中国社会科学出版社,2009年。

[3]鸟越皓之:《环境社会学——站在生活者的角度思考》,北京:中国环境科学出版社,2009年。

[4]龚文娟:《环境问题之建构机制:认知差异与主张竞争》,《中国地质大学学报(社会科学版)》,2011年第5期。

[5]李琦:《“被妖魔化”的垃圾焚烧—— 桃溪案例研究》,河海大学硕士学位论文,2012年。

[6]应星:《“气”与抗争政治——当代中国乡村社会稳定问题研究》,北京:社会科学文献出版社,2011年。

[7]龙腾飞 ,施国庆,董铭:《生活垃圾处理项目社会评价研究》,《城市问题》,2007年第 6期。

[8]陈阿江:《范式视角下的项目社会评价》,《江苏社会科学》,2003年第 5期。