钱塘江河口综合规划修编概论

王建华,赵 昕,陈甫源

(1.浙江省钱塘江管理局,浙江 杭州 310016;2.浙江省水利河口研究院,浙江 杭州 310020)

1 问题的提出

钱塘江古名浙江,又名渐江,从北源源头至杭州湾口门,全长 668 km,流域面积55558 km2,是浙江的母亲河[1]。钱塘江河口由富春江电站至闻家堰的河流段 (75 km)、闻家堰至澉浦的河口段(122 km)、澉浦至上海芦潮港宁波镇海连线的口外海滨段段(85 km)组成,呈喇叭口形态,全长282 km。钱塘江河口所在的杭州、宁波、绍兴、嘉兴4市区域,是中国经济社会发展精华区域—长三角区域的南翼,也是浙江省经济社会发展最精华区域,更是浙江省海洋经济发展的主要区域,占据 “一核两翼三圈九区多岛”中的 “一核北翼两圈五区”,地理位置独特,区位优势明显。

2011年,中共中央、国务院以1号文件作出了 《关于加快水利改革发展的决定》,强调应科学编制水利规划,完善全国、流域、区域水利规划体系,加快重点建设项目前期工作,强化水利规划对涉水活动的管理和约束作用。《浙江省国民经济和社会发展第十二五个五年规划纲要》提出了 “加强钱塘江、瓯江河口综合治理” 的要求,《浙江省水利发展“十二五”规划》也明确提出:要深化改革,创新体制,着力构建符合科学发展要求,法制完备、体制健全、机制合理、监管有力,具有浙江特色的现代水利发展体制;要进一步完善水利规划体系,发挥规划在涉水事务管理中的指导、约束作用。作为钱塘江河口的专管机构,根据浙江省水利厅授权,浙江省钱塘江管理局负责钱塘江河道规划的编制和规划实施的监督管理工作。

2 钱塘江河口治理规划历史变迁[2]

钱塘江河口水利规划始于对钱塘江河口的治理设想,具体可追溯至清康熙年间。新中国成立后,党和国家对钱塘江河口治理规划工作十分重视。1952年,钱塘江水利局编制了 《钱塘江下游稳定江槽初步设计》;1958年6月,浙江省水利厅提出了 《钱塘江下游赭山湾整治工程初步设计》;1985年提出钱塘江河口尖山河段整治导线规划,经深入研究作局部调整后形成1997年的《钱塘江海塘堤线规划》;2001年3月完成《钱塘江河口尖山河段整治规划》;2001年3月,根据浙江省水利厅统一部署,浙江省钱塘江管理局启动《钱塘江河口综合规划》编制工作,成果于2007年经浙江省水利厅和浙江省发展和改革委员会联合评审通过,规划按照“治江结合围涂、围涂服从治江”基本原则,确定规划治导线 (见图1),稳定河势,控制江道主槽摆动,提高防洪御潮能力,加强资源保护与开发利用管理,保障重要涉水工程运行安全,为 “十一五”和 “十二五”期间的钱塘江河口治理和浙江省经济社会的快速发展发挥了重要作用。

图1 《钱塘江河口综合规划》规划治导线布置图

3 钱塘江河口综合规划的法律地位

《中华人民共和国水法》规定:“流域范围内的区域规划应当服从流域规划,专业规划应当服从综合规划;流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划,应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调,兼顾各地区、各行业的需要。”

流域综合规划是水资源开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署和基本依据,也是政府实施流域管理和水资源管理的基本依据。因此,由政府主导编制的流域综合规划,应该成为统筹流域协调发展、维护河流健康的行动指南,成为统领和指导各专业规划的纲领性文件,成为政府履行社会管理和公共服务职责的重要依据,可以称为流域综合利用和管理的“宪法”。专业规划、区域规划则是在综合规划指导下的进一步深化,分别履行不同类型规划的功能和作用。《钱塘江河口综合规划》虽然未经浙江省人民政府批复同意,但已通过浙江省发展和改革委员会与浙江省水利厅的联合审查,其划定的规划治导线事实上成为了两岸涉河涉堤项目建设的根本依据,一系列规划工程也付诸实施,因此,承认该规划的事实存在较为合理。

4 钱塘江河口综合规划实施效果[3]

4.1 防灾减灾作用明显

随着海塘(围堤)加固工程、赭山湾河势控制工程、南股槽整治工程等规划项目的相继完成,钱塘江河口防台风暴潮和防洪标准进一步提高,钱塘江两岸海塘经受了10余次强台风和流域性大洪水的考验,取得了巨大的防灾减灾效益,为两岸工农业生产和人民生命财产安全提供了有力保障。

4.2 江道治理取得成功

经过科学试验、合理整治,固定了90 km长游荡摆动的河道,南北岸多处抢险的被动局面有效改观。南岸排涝条件明显改善,北岸杭嘉湖平原也略有改善。减少了咸水入侵,增强了上游供水安全。曹娥江大闸闸下淤积、秦山核电厂取水口淤积等重大涉水工程安全运行问题初步解决。同时,江道缩窄也为杭州湾两岸桥梁通道建设创造了有利条件,有力支撑了地方经济社会发展[4]。

4.3 土地开发效益显著

按照“治江结合围涂、围涂服从治江”的原则,在钱塘江两岸自上而下全面实施治江围涂工作,获得了治江、增地双重效益,截止2011年,在钱塘江河口区围涂12.6万hm2(189万亩),占全省已围面积的51%。

4.4 资源得到有效保护

随着曹娥江大闸的建成,水资源开发利用效率大幅度提高。沙坎下移与稳定,既保护了钱塘江独特的旅游景观资源—涌潮,又增加了涌潮的观赏性。明清古海塘保护研究工作的开展,沿江景观大道、生态园区、生态湿地公园等生态工程的建设,均构成了独具特色的资源保护模式。

4.5 科技创新成果丰硕

规划实施过程中,科研、设计、施工等领域的一批科技创新成果脱颖而出。尤其在钱塘江北岸海塘防御超标准风暴潮专项研究中取得了许多高质量、有一定创新意义的研究成果,荣获2010年度大禹杯水利科技二等奖。

4.6 河道管理继续加强

充分利用规划的政府职能和政策职能,加强规划治导线的审批与监督管理,扩大管理范围,坚持依法行政,促进对钱塘江河口的科学、有效管理。

5 钱塘江河口综合规划修编相关探讨

5.1 规划修编必要性

现行的 《钱塘江河口综合规划》从河口治理的角度上讲是合理的,对近10 a钱塘江河口两岸的水利建设和发展发挥了巨大的指导作用。但随着我国经济社会的快速发展,流域治理开发和保护管理面临着许多新情况、新问题,作为指导流域治理开发和保护管理的纲领性文件,规划所面临的外部环境和规划对象都发生了很大变化。

(1)指导思想和治水理念发生了很大变化。中央关于科学发展观和建设社会主义和谐社会等一系列重大战略思想提出后,要求在水利规划中要有新目标、新理念、新思路和新举措,使中央的战略思想得到全面贯彻落实。钱塘江河口治理理念也需要从原来以减轻洪潮灾害为主向治理与保护并重的根本性转变。

(2)现行规划存在内容缺位。某种意义上,现行的钱塘江河口综合规划是一部治理规划,难以就防洪御潮、水资源利用、滩涂资源与岸线利用以及生态保护等问题提出管理性意见,规划的内容已经不能指导或约束当前流域水事活动,某些领域如海洋、交通、环保等“跑马圈河”,无序开发,造成了被动局面。

(3)现行规划已不能正确反映当前河口自然状况的变化。从20世纪90年代初到现在,流域下垫面的变化对进出水量转换关系以及对水资源量的影响,稀缺资源 (涌潮、古海塘等)的保护与开发利用,水事活动对重大涉水工程安全运行影响等,均要求对河口综合规划进行修编,适应和反映这些变化,并提出相应对策。

(4)经济社会的快速发展凸显出规划管理功能的不足。钱塘江河口区域是浙江省经济最发达最有活力的地区之一,2009年钱塘江河口区域国内生产总值达到5297亿元,占环杭州湾产业带区域GDP的35%,占浙江海洋经济发展带GDP的33%,占全省GDP的23%。在海洋经济的快速发展过程中,钱塘江河口水资源、水环境及岸线资源的承载能力受到严峻挑战,河流成为 “弱势群体”,“河海之争”时有发生。同时,两岸地方对土地资源的需求越来越迫切。这就更需要通过综合规划修编加强流域管理、水资源水环境管理、河道及水域管理、滩涂与岸线管理,保护河流生态,维护河流健康,减少洪涝灾害,保障水资源、滩涂资源等的可持续利用。

上述4个方面的变化,表明现行的钱塘江河口综合规划是滞后的,必须及时修编,以应对这些变化,解决河口地区经济社会发展过程中面临的重大水问题,促进流域经济社会可持续发展。同时,由于钱塘江河口综合规划远期目标为2020年,但实际上在 “十二五”期末将基本达到规划远期目标,考虑规划修编与审批周期因素,开展规划修编工作亦已势在必行。

5.2 规划修编指导思想与总体定位

5.2.1 指导思想

钱塘江河口综合规划的修编要转变以往以重大工程论证为主线的指导思想,应以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观为统领,按照全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会、推进社会主义新农村建设的基本要求,坚持科学治水、依法管水,坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理,以建设资源节约型和环境友好型社会、促进人与自然和谐相处、维护河流健康为主线,对钱塘江河口的治理、开发和保护进行战略性、全局性、前瞻性的规划和部署,着力提高钱塘江河口防洪减灾、生态环境保护、资源综合利用和综合管理能力,支撑河口区域经济社会可持续发展。

5.2.2 总体定位

修编后的钱塘江河口综合规划应该定位于以下几个功能:首先是一个综合治理规划,其核心思想仍然是科学治江、防灾减灾;其次是一个生态保护规划,维护河口河流健康;然后是一个资源保护与综合开发利用规划,其重要内容是水资源的保护与开发利用、涌潮保护与深水岸线保护,兼顾土地利用、航道治理与新能源开发利用;最后是一个空间管治与区域产业发展规划,通过岸线利用等专项专业规划,结合产业带布局规划,合理布局,优势互补,规范和加强水行政主管部门对流域涉水涉河事务的管理,促进沿岸经济社会的可持续发展。

5.3 规划修编主要内容

在规划修编内容上,除了应满足《江河流域规划编制规范》的相关规定外,应结合钱塘江河口实际,充分反映流域变化的新情况和新特点,梳理流域发展和流域管理的新要求,重点突出,兼顾全面,科学论证,依法编制。

5.3.1 全面系统评估现有规划的实施情况

主要通过调研座谈、实地调查、勘探测量、遥感遥测、空间地理信息、资料统计分析、模型计算、经济技术评价等手段,评价规划实施效果,提出规划实施过程中存在的问题和规划修编需要解决的问题,全面系统地评估规划实施情况。规划实施评估是规划修编的重要基础工作。

5.3.2 科学确定防洪标准

浙江省钱塘江管理局在2010年 《钱塘江富春江电站至闸口江堤规划》修编时开展了钱塘江河口富春江河段沿程洪水复核专题研究,综合考虑钱塘江流域经济社会发展和已建工程情况、下游段水位衔接、保留一定安全余度等因素,确定了富春江电站大坝至闸口河段沿程洪水位推荐值。在规划修编时,需要对闸口以下感潮河段沿程洪 (潮)水位进行进一步复核计算,最终确定推荐值,用于指导两岸开发建设活动。

5.3.3 合理计算河口水资源和水环境承载能力

在2005年完成的 《钱塘江河口水资源配置规划报告》中,提出了河口生态环境需水量和河口可利用水资源量2个重要指标。在浙江省钱塘江管理局随后开展的钱塘江河口纳污总量研究、钱塘江河口入江排放口布局研究、钱塘江河口健康河流研究等专题研究,基本确定了河口的环境容量、纳污能力和水环境承载能力。规划修编时,需要根据河口治理的推进、流域下垫面与影响因素的变化、社会经济发展对水资源水环境的加载等,作进一步分析计算。

5.3.4 依法划定功能区划

功能区的划定是实行流域管理的重要手段,也是规划修编工作的重点。钱塘江河口区域相关近几年制定的专业专项规划也开展了功能区划定工作,如《全国河口海岸滩涂开发治理管理规划(浙江部分)》将钱塘江河口滩涂划分为保护区、保留区、控制利用区和开发利用区4个功能区,《浙江省水功能区、水环境功能区划分方案》将钱塘江河口划分为保护区、保留区、缓冲区、饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区及过渡区等9个功能区,《钱塘江河口岸线利用规划技术导则》将钱塘江河口岸线划分为保护区、保留区、控制利用区及开发利用区。这些区划成果可以纳入到规划修编中。

5.3.5 合理提出综合和专业规划方案

综合规划方案应根据钱塘江河口的基本特点,侧重于对两岸经济社会发展需求的分析;侧重于规划目标的系统性和协调性,突出重点,兼顾一般;侧重于各种功能区划的布局和针对不同功能区划开发任务的确定;侧重于河口治理与防洪减灾的总体布置;侧重于超标准风暴潮工程等重大工程的布局和政策安排。专业规划方案应在综合规划方案的基础上展开,提出新形势下钱塘江河口防洪减灾、排涝、治江围涂、航运、水资源和河流生态保护、岸线利用与管理、新能源开发利用及涌潮保护等专业专项规划。

5.3.6 科学论证规划涉及的重大关系

钱塘江河口由于其特殊的水文地质和地理条件,规划所涉及的关系错综复杂,需要进行专题研究,科学论证。主要通过开展规划治导线外推可行性方案研究、尖山河段综合整治研究、区域排涝及工程布局专题研究、杭州湾北岸深槽维护研究、杭州湾治理(人工岛)方案研究、钱塘江涌潮保护研究、健康河口专题研究、南岸航道整治研究、曹娥江大闸闸下减淤对策研究等专题研究,回答规划修编过程遇到的重大问题。这些重大问题都要充分论证,反复协商,实现上下游、左右岸和谐相处,开发与保护并举并重,整体与局部利益双赢,近期与长远统筹兼顾。

5.3.7 明确提出流域管理的政策措施

研究提出有效实施流域综合管理的运行机制和政策措施,加强水资源管理、防洪安全管理等制度建设,根本解决“河海之争”。建设“数字钱塘江”,提高水利监测与信息化管理水平,建立信息共享机制。构建应急管理机制,提高应对突出事件的应急处置能力。建立健全水事协作工作机制,协商解决防洪、水资源配置和保护、水环境治理及岸线开发利用等事项。

6 结 语

(1)现行的钱塘江河口综合规划作为两岸涉河涉堤项目建设的根本依据,一系列规划工程也付诸实施,取得了丰硕的成果。随着中共中央、国务院对水利规划的新要求,两岸经济社会的快速发展,自然条件和治河理念发生明显变化,迫切需要开展规划修编,适应新形势的要求,支撑河口区域经济社会可持续发展。

(2)在规划修编要正确处理好继承和创新的关系,既要广泛吸收已有的规划和研究成果,又要创造性地研究新问题,解决新问题。要利用多年积累的基础资料,创新使用新技术、新方法和新手段,提高规划修编质量。修编后的规划应是目标明确、定位清晰,层次分明,内容全面,具有综合协调与宏观指导功能的综合规划,对钱塘江河口的治理、开发和保护进行战略性、全局性、前瞻性的规划和部署。

(3)要避免2个认识上的误区:一是修编规划就是调整规划治导线,钱塘江河口规划修编首先要回答治导线能不能外推、外推多少的问题,需要用科学谨慎、实事求是的态度深入研究、严密论证,事实上,治导线不外推也是一种方案;二是修编规划就是研究和解决新问题,这次规划修编重要的一项工作是应将近几年科研成果消化吸纳到规划中,鼓励集中力量研究涉及全局的重大问题和重大关系,同时,对于涉及长远且一时又不能下结论的重大问题,应允许在规划中暂不下结论,从长计议。

(4)规划修编过程本身就是一个思想逐渐统一、关系逐步理顺、意见逐一解决的过程,要加强调研,广泛听取两岸地方经济社会发展需求,广泛听取其他涉水管理部门的意见和建议,通过民众参与、民主协商、政府协调等手段,使规划更具有权威性、指导性和操作性,保证规划的社会认同度。

[1]钱塘江志编纂委员会.钱塘江志 [M].北京:方志出版社,1998.

[2]韩曾萃,戴泽衡,李光炳,等.钱塘江河口治理开发 [M].北京:中国水利水电出版社,2003.

[3]韩曾萃,胡国建.钱塘江河口治理成效评估[R].杭州:浙江省水利河口研究院.2008.

(责任编辑 姚小槐)

钱塘江河口水环境研究团队建设项目通过验收

2012年12月下旬,由浙江省科技厅条财处组织,浙江省水利河口研究院承担的 《钱塘江河口水环境研究团队建设》验收会在浙江省水利河口研究院召开,总工程师潘存鸿作为项目负责人作现场汇报。

验收组听取汇报后认为:项目结合钱塘江河口水环境领域关键技术课题的多项专题研究,通过学术交流和技术研讨,进行了钱塘江河口整体二维水质模型及污染物输移特性研究、钱塘江河口水环境交换能力及纳污总量控制研究、钱塘江河口二维涌潮、盐水入侵数值模型构建及其数值研究、咸水入侵三维数值模拟研究、钱塘江河口咸淡水掺混机理和咸水入侵规律研究等多项关键技术研究,加深了对钱塘江河口水环境演变规律的认识,为今后加强河口水环境保护、提高河口水资源可持续利用奠定了坚实的基础。

该项目的研究使研究院建立了一支以潘存鸿教高、史英标教高为学术带头人的创新团队,团队成员达14人,具备承担国家、省级科研项目和工程咨询项目的能力。项目组成员中5人实现职称晋升,6人学历得到提升,联合培养博士后2名、博士2名、硕士2名,并有4人进入各类人才计划或获得个人荣誉,团队成员成功申请了多项科研项目,参加国内外学术交流20人次,发表论文4篇以上,成效显著,实现了团队人才培养目标,形成了浙江省河口水环境研究领域一支特色的创新团队。