信访工作的现实困境及其出路

袁周斌

（湖北警官学院，湖北 武汉430035）

随着改革开放的深入和利益格局的调整，我国正进入经济高速发展、社会结构加速变革的社会转型期，社会矛盾多发易发。在当前形势下，信访工作已发展成为有效化解转型期的社会矛盾、促进社会和谐稳定的一项具有中国特色的重大举措。中央对信访工作历来高度重视，党的十六大以来，胡锦涛总书记对信访工作多次作出重要批示和指示。他强调指出：信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作；要加强和改进信访工作，最大限度地减少不和谐因素，最大限度地增加和谐因素。在党中央、国务院的正确领导下，各地区、各部门纷纷认真贯彻落实中央关于信访工作的一系列决策部署。对于信访工作，各级领导、各个部门的重视程度之高，投入人力之多，耗用经费之大是毋庸讳言的；然而，各种非正常访现象为什么却越来越多呢？这很值得我们去反思：是不是当前的信访工作理念和思路需要适时地调整和转变？是不是现行的信访工作机制不尽合理，还需要重新设计并日臻完善？针对当前信访工作面临的现实困境，本文拟从六个方面进行分析并探讨其出路，试图抛砖引玉，以期更好地促进信访难题的有效解决和推动信访工作的良性发展。

困境之一：一味花钱买平安

当前，各种非正常上访现象不断涌现，很多地方的基层领导迫于越级上访“一票否决”的高压，往往将“花钱买平安”这一下策作为解决信访问题的“潜规则”。然而，令人忧心的是，有些地方花了钱却没有买来平安和稳定，反而引发了新的、更为频繁的上访。一味花钱买平安这种非正常息访的做法忽视了信访工作的复杂性，将积极化解社会矛盾、切实解决群众问题的信访工作理念简单地理解为“人民内部矛盾用人民币解决”。在这种错误理念和懒政思维的指导下，一味花钱买平安既是基层领导应对维稳“一票否决”压力的无奈之举，也必定是一种典型的短期行为，只能是“昙花一现”，不可能真正买来长久的平安和稳定，其造成的危害不容忽视。

（一）一味花钱买平安的危害

1.降低宪法和法律的权威性

一味花钱买平安实质上限制和剥夺了我国宪法赋予群众的批评、建议、申诉、控告、检举等基本权利。这一做法显然与我国宪法中确立的“依法治国”总方略相悖，也违反了政府组织法等法律的相关规定，因而其必然降低我国宪法和法律的权威性，进而也促使群众产生“信访不信法”、“人民内部矛盾用人民币解决”等错误认识。

2.严重损害党和政府的公信力

信访本是党和政府密切联系群众的桥梁和纽带，是群众行使宪法赋予的批评、建议、申诉、控告、检举权的重要渠道。然而，一味花钱买平安乃人为地堵塞了信访渠道，实质上是限制和剥夺了上访群众的基本权利。花钱“销号”、“截访”、“贿买”等行为，破坏了信访群众对公平正义的追求，破坏了上访群众对党和政府的信任，严重损害了党和政府的公信力。

3.影响国家政策的形成和调整

花钱买来的平安和稳定只是一种短期的假象。而且，花钱买平安看起来是重视信访，实质上却是在糊弄上级、捞取政绩。它不利于中央真正了解基层的实际情况，进而影响到国家政策的形成和调整，有可能错过在体制层面解决引发信访问题的深层次矛盾的最佳时机。比如，容易引发群众上访的征地补偿问题，即使完全按现行法律办理，仍然会招致群众不满，其主要原因是国家的法定补偿标准不符合市场经济规律。而如果地方花钱掩盖矛盾，闭塞上级乃至中央的耳目，就可能使其作出错误的判断，从而没有适时地修改补偿标准，这就会产生更大的隐患。

4.增加地方政府的经济压力

近年来，很多基层的地方政府用于“截访”的成本不菲，有的甚至成了“无底洞”：实施“人盯人”战术要花钱，给上访户开宾馆包吃住要花钱，派干部到省城、北京等地去接人要花钱，接访坐飞机、火车回当地要花钱……据《半月谈》2009年第12期的专题报道：有基层干部透露，当地为了“稳控”一名老上访户，每年单花在他一人身上的费用就达数万元。该老上访户开始只想为自己1万多元的损失上访寻求救济，后来当地县政府提出用5万元让其自愿息访。而他就像发现了政府的“软肋”，开口就要20万元。有的上访户提出把农村户口转为城市户口；还有的上访户明明住着楼房却提出要吃低保。这些问题其实与其上访的内容无关，但有些基层政府为了息访，只能一再妥协。可见，一味花钱买平安只会让基层的地方政府在经济上不堪重负。

5.引发更多新的信访问题

第一，花钱“贿买”、“收买”、“稳控”上访群众的金额没有客观的标准，它主要取决于两个因素：一是地方领导对越级上访“一票否决”的害怕程度；二是上访群众的行动能力乃至闹访、缠访能力的大小。因此，花钱买平安的金额确定，带有地方领导的主观随意性，这就会经常出现同案、同事在不同地方不同价的现象，如此就容易产生上访群众之间的互相攀比，进而促使部分群众在其问题已经解决到位后仍然无理缠访、闹访，正所谓“按了葫芦起了瓢”。一味花钱买平安显然不利于构建解决信访问题的长效机制。

第二，老问题没有解决，新矛盾又产生了。一些地方领导为了“维稳”而不吝花钱“截访”，甚至把上访群众送进“学习班”、精神病院，图的是一时的平安和稳定，保的是自身的“乌纱帽”。这种违法限制上访群众人身自由、剥夺其合法权益的做法，不仅无助于问题的解决，反而激化了上访群众与当地党委政府的矛盾。长此以往，社会矛盾越积越多，不仅极大地损害了法律权威、干群关系和政府公信力，还有可能在不断酝酿发酵中演变成为群体性事件。

6.淡化宗旨意识，影响干部作风

一些基层领导干部认为，既然可以花钱买平安、买稳定，那么信访工作中的疑难问题就没有必要认真解决。因为，解决这类带有长期性的复杂问题，就好比碰到了慢性病，不时花钱买点消炎药止痛一下即可，如果要从根本上解决问题，恐怕要动大手术，但那样就“得不偿失”了。还有的领导干部认为，一些矛盾是上任留下来的，到了自己这一任也不想去碰它，顶多花点钱先稳住再说，反正自己是有任期的，拖过几年自己就走了，“烫手的山芋”谁也不想接。上述这些错误思想，体现出某些领导干部已经淡化了为人民服务的宗旨意识，心中念想的只是个人的升迁，而把人民群众的利益抛到了脑后。

（二）解决问题的路径

1.树立多种方法解决信访问题的理念

信访工作是一项政策性、原则性很强的工作，处理信访案件绝不能突破法律政策的底线，更不能一味花钱买平安。应牢固树立多种方法解决信访问题的理念。对于各种不同的上访案件，要认真分析上访成因，了解真实诉求，因案施策，分类化解。

第一，法律政策问题要依法依规解决。凡是在法律政策范围内还有空间的，要尽最大努力依法依规解决。案件处理实体上有错误的，要勇于纠错，依法纠正，赔偿损失；案件处理程序上有瑕疵的，要主动道歉，求得谅解。对于一些查证困难、一时侦破不了、受害人不依不饶的案件，可邀请相关专家和业务骨干，深入实地，配合地方政法机关进行联合攻坚。

第二，思想情绪问题要引导疏导解决。必须彻底摒弃“刁民信访”观念，真正树立信访“公民权利”意识。对上访群众怨气未能化解的，要会同基层干部、所在单位耐心细致地进行教育疏导，帮助其解开心结，平复情绪。对上访群众在理解法律、政策方面出现偏差的，要向其释法明理，逐步让其掌握法律、熟悉政策、消除误会。例如，据《人民公安报》报道：湖北省谷城县公安局局长张天鄂同志自2005年任局长以来，始终牢记“群众信访无小事”，坚信“世上没有化解不开的信访”，带着感情、热情、责任、耐心和信心认真对待每一位上访群众，把党和政府的温暖送到每一位上访群众的心坎上，化解了怨气，解决了矛盾，成功化解了一批疑难信访案件。特别是在处理邱国荣姐妹长达22年的停尸缠访案件中，他亲自接待邱氏姐妹数十次，电话交流300余次，对之言之以法、动之以情、晓之以理，使邱氏姐妹的疑惑逐步得到化解。当他了解到邱国荣的侄子和妹妹有病又无钱医治的情况后，经多方做工作，使邱国荣家人得以住院治疗。他的真情感动了邱氏全家，最终使这起长达22年的越级上访缠访案件得以彻底解决。《人民公安报》、《湖北日报》等多家媒体报道了张天鄂同志的先进事迹，受到各级领导的称赞和社会各界的好评。

第三，生活困难问题要救助帮助解决。对法度之外、情理之中的问题，要积极开展帮扶救助，解决实际困难。许多地方都已建立涉法涉诉信访救助金制度，有效地化解了一大批疑难信访案件，充分体现了党和政府对社会弱势群体的亲切关怀，取得了良好的政治、社会和法律效果。例如，据统计，2010年湖北省财政预算涉法涉诉救助专项资金800万元，由省委政法委负责救助金的审核与划拨，其中省公安厅在2010年共有76件信访案件（其中有57件被省公安厅列为重点积案）获得涉法涉诉救助金，获批总金额达233.9万元。今后，各地应分别在省市县三级地方财政中严格落实涉法涉诉信访救助金制度，进一步加大涉法涉诉救助金的保障力度。还需指出的是，涉法涉诉信访救助金的使用应遵循专款专用原则，即救助金只能用来推进信访工作，以实现停访息诉的目的，而不是也不可能包揽解决法院判决执行难的问题。

第四，复杂疑难问题要出诊会诊解决。对一些久访不息的积案特别是进京访积案，要统一组织专家集中出诊、研究会诊，找准症结，有针对性地提出化解方案。必要时，可邀请人大代表、政协委员、律师、记者及群众代表参加，召开听证会，提高解决问题的透明度和公信力。

2.即使用经济方法解决问题也须有法律依据

对于可以用涉法涉诉信访救助金来解决问题的信访案件，在确定给予救助金的金额方面，必须要有法律上的依据。例如，对于交通事故损害赔偿难以落实而导致当事人上访的案件，给予救助金的金额应比照最高人民法院相关司法解释的规定以及各省（自治区、直辖市）颁布实施的道路交通事故损害赔偿标准来确定。在此需强调的是，对于救助金的金额，尤其要注意防止有关领导通过批示来随意地确定，以免同事不同价引起上访群众相互攀比而促发新的上访问题。

困境之二：以进京多少论英雄

如何化解进京上访是目前全国各地、各部门信访工作中普遍存在的一个难点、热点问题。由于各种原因和复杂情况的制约，部分信访群众进京上访，特别是重复进京非正常访、重大国事活动大量进京访等问题尚未得到有效解决。这严重困扰着各级党委政府和基层部门，极大地分散了各级领导抓中心工作的精力，并已成为阻碍社会主义和谐社会建设的绊脚石，成为制约信访工作良性发展的瓶颈。

（一）进京上访的问题根源

对于信访群众热衷于进京上访的现象，究其根源，主要有以下几个方面：

1.“信大官不信小官”、“信官不信法”的陈旧观念根深蒂固

长期以来，中国传统的“青天意识”和“臣民意识”的文化积淀，形成了民众唯上唯大、权大于法、迷信领导、迷信权力等思维定势，普遍认为官越大、级别越高，说话越管用。因此，通过基层信访途径可解决的问题，非得越级上访，甚至进京上访“告御状”。部分信访群众更偏激地认为，上访应选择有重大国事活动的时机，这样才能引起政府的重视。于是，每逢国家重大政治活动期间，均成为择机进京上访的集中时段。

2.领导接访的媒体宣传在客观上助长了进京上访之风

从中央到地方都存在着领导接访兴师动众并且在新闻媒体进行大力宣传报道的现象，这种做法其实大可不必。因为，对领导接访尤其是对中央领导接访的大力宣传报道会产生一种鼓励上访的暗示作用，在客观上助长了进京上访之风。这种做法也有“作秀”之嫌，没有真心实意地去解决群众的实际问题，也容易引发更多的信访问题。

3.基层领导接访工作不力促使群众越级进京访

有些领导和信访干部存在官僚主义作风，群众工作水平低，且主观武断地认为上访群众大多数是无理取闹的，把上访群众尤其是赴京上访的群众视作“刁民”。他们对待群众的来访，态度生硬，方法简单，既没有把法律政策解释清楚，又不肯做深入的思想感情工作，如此，信访群众申诉的问题根本得不到解决。于是，上访群众的思想情绪往往会陷入“不争馒头争口气”的误区，非要找个地方讨说法，进而促使上访群众越级上访、进京上访。

4.“以进京多少论英雄”的通报制度致使进京访增多

为减轻首都的上访压力，上级机关建立了以进京上访人数的多少作为基层工作考评依据的信访通报制度。这种“以进京多少论英雄”的通报制度，负面效应大，导致了进京上访数量的增多。由于上级机关将无理的重复进京访案件也包含在通报范围之内，于是一些进京老访户利用这种通报制度，抱着持续给地方基层党委政府施加压力的态度，不仅反复进京上访，而且恶意串联，在京滞留并重复进行登记，蓄意破坏地方形象。因此，上述通报制度不仅增加了进京上访的数量，而且挫伤了地方基层党委政府的积极性。

（二）解决问题的路径

1.完善现行的进京上访通报制度

上级机关为减轻首都的上访压力，制定以控制进京访作为基层工作考评指标的考评机制是必要的，也是合理的，但是这种考评机制中的通报制度则存在不合理之处，亟须完善和改进。其不合理的关键在于将那些无理的重复进京访也包含在通报范围之内。因此，完善现行的进京上访通报制度，首先应当改变通报的考评依据，即不应简单地以进京上访人数的多少作为依据，而应以接访没有解决问题后进京上访的数量为依据，对于已经解决问题仍然进京上访的则不应通报。如此，既能合理地区分和处理不同性质的进京访案件，也可以避免挫伤地方基层党委政府的积极性。

2.加强信访工作的信息化建设

各级公安机关应加强信访工作的信息化建设，建立重复进京上访、缠访闹访人员信息库。对于重复进京上访、缠访闹访、恶意串联“登记划道”和“记账”的上访人应“列入名单”，并及时通报各单位、各部门，对这类非正常上访人将不予接访，并严格依法处理。

3.推行“一只四不”制度

对于已经解决问题仍然进京上访、缠访闹访的，可以借鉴湖北省公安厅已实行的“一只四不”制度。所谓“一只四不”制度，是指对于已经签订停访息诉协议、问题已经解决后仍就同一事由缠访闹访的上访人，实行“只登记，不受理、不交办、不转办、不通报”制度，对其再不接访。这一做法值得在各单位、各部门予以推广。

困境之三：闹得实惠

当前，绝大多数上访群众都能依法按程序反映诉求；但也有少数人违法违规上访，迷信“闹得实惠”，抱着“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的心态，视法律为儿戏，动辄打标、呼口号、穿状衣、静坐、下跪、拦车，冲击党政机关，有的甚至用跳楼、自焚等极端行为威胁政府，严重扰乱了当地正常的信访秩序和社会公共秩序。

（一）闹得实惠的原因分析

1.少数领导为息事宁人而随意满足无理要求

大多数违法闹访人往往带有严重的主观偏见，漫天要价，当其要求无法满足时就反复纠缠，甚至无理取闹，扰乱社会公共秩序，对信访资源造成了极大浪费。一些地方的领导同志从息事宁人的角度出发，为了尽快平息事态，常常抛开相关法律规定而随意地、过高地满足违法闹访人的无理要求。由于这种“法外开恩”的做法具有随意性，所以各地解决同一类事件的结果就不尽相同。这使得信访群众错误地认为“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”，这就在客观上助长了“闹得实惠”错误心态的形成。

2.公安机关处置涉访违法犯罪行为有难度

部分信访人热衷于越级上访、进京上访。公安机关受当地党委政府指派，派员赴省会、赴京开展稳控工作。上访人被采取强制措施接回后，往往将矛头对准当地公安机关。如此把社会矛盾引向公安机关，也是不妥的。实际上，公安机关处置涉访违法犯罪行为是有难度的，主要表现为：

第一，处置涉访违法犯罪行为在应对舆论压力上有难度。由于缠访、闹访人的违法行为往往与其合理诉求相交织，公安机关在对其进行处置时容易引起舆论关注，故而顾虑重重。一些地方公安机关视闹访人为麻烦制造者，一味姑息迁就，宁可容忍信访人的违法行为也不愿惹来新的麻烦。

第二，处置涉访违法犯罪行为在适用法律上有难度。处置闹访人违法犯罪行为的有关法律依据分散规定在《刑法》、《治安管理处罚法》和《公安机关办理劳动教养案件规定》等多部法律法规中，且多属缺乏可操作性的原则性规定。各地公安机关对于如何适用上述法律依据缺乏统一认识，往往感到束手无策。

第三，处置涉访违法犯罪行为在调查取证时有难度。很多违法闹访行为发生在异地，具有突发性，有关地方公安机关无法及时赶到现场调查取证，而关于此类违法犯罪行为取证的异地警务协作机制还不完善，该违法犯罪行为在没有直接证据的情况下无法得到有效处理。

（二）解决问题的路径

1.制定一批规范信访秩序的规范性文件

解决“闹得实惠”问题的关键是规范信访秩序。鉴于处置闹访人的违法行为在适用法律上有难度，故应及时地制定颁布一批具有可操作性的规范性文件，来指导和规范公安、司法机关依法处置涉访违法犯罪行为。例如，2008年7月公安部印发的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，2008年6月湖北省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅联合制定发布的《关于依法处置进京非正常上访行为的意见》。上述规范性文件以国家相关法律法规为制定依据，为公安、司法机关依法打击处理涉访违法犯罪行为提供了具有可操作性的指南，各地公安、司法机关应严格执行。

2.加大信访事项终结退出力度

依法处置是治标，事要解决是治本。对于上访群众的诉求应着力于问题的解决，但是对于一些问题已经解决到位仍然无理上访的案件，各地应在履行公开听证、公示、书面告知、当面回访、报备审查等程序基础上，加大信访事项终结退出力度。目前，很多省市部门均制定实施了《信访事项终结办法》、《信访事项听证办法》等规范性文件，为信访事项终结退出提供了依据。对于信访人在其案件办理终结并给予救助后仍然无理上访的，则不能再退让，绝不允许闹得实惠，必须坚决依法处理。

3.加强宣传，树立依法上访的观念

各地应强化法制宣传教育，灵活运用涉法涉诉信访典型案例，引导群众正确理解法律，理性对待纠纷，树立依法按程序反映诉求的正确观念。同时，还应引导群众充分认识到“无理不能违法上访，有理也不能违法上访”。对于那些确实有理但通过闹访的方式寻求解决问题的，要“先礼后兵”，在经过法制教育和批评劝导后仍然违法缠访、闹访的，要依法严肃处理。此外，对于一些非法代理上访牟利的信访专业户，特别是幕后组织、煽动、策划群体性上访事件的，要及时收集、固定证据，严格依法处理，让违法者受到处罚，同时使上访群众受到教育，牢固树立依法上访的观念。

困境之四：重查轻防

正确处理好查处和预防之间的关系，是解决信访问题的关键，关系到信访工作的基本原则和指导思想。各地区、各部门投入大量人力、物力、精力，真心实意地解决信访问题是必要的，但更重要的是把信访问题的防范工作做在前头。

（一）信访工作重查轻防的弊端

在信访工作实践中，很多地方和部门没有处理好查处和预防二者之间的关系，其信访工作的立足点并没有放在预防上，即在防范上做得不够，这导致了许多新的信访问题不断出现，尤其是反映在涉法涉诉、城镇房屋拆迁、土地征用、企业改制、企业军转干部、军队退役人员、民办教育、移民上访等社会热点领域。这些问题的产生，有些确实是执法不公、司法腐败所导致的，但是还有很多是由于民主科学决策不够、风险评估不够或不当等预防不力方面的原因所致。如果不解决上述问题根源，不在防范上下大工夫，那么信访案件总量以及进京访、非正常访的数量就不可能大量减少。

（二）解决问题的路径

1.树立以防为主、查防结合的工作方针

要树立以防为主、查防结合的信访工作基本原则和指导思想。要把信访工作的着力点放在防范上，千方百计预防信访案件的发生。具体来说，其着力点应放在民主科学决策上，要进行风险评估，减少决策失误。要积极探索，把信访风险评估引入决策机制，在作决策、上项目（尤其是工程建设等重大项目）之前，不仅要进行经济效益评估，看要不要干；而且要进行社会稳定风险评估，看能不能干、什么时候干，如果容易引起大量上访的就坚决不能干。要防止在决策、审批等前端环节因工作不当而产生社会矛盾，以进一步巩固和发展好安定团结的社会局面。

2.加强社会矛盾纠纷排查化解工作

要切实做好社会矛盾纠纷排查化解工作，进一步加大基层接访力度和密度，组织干部下基层，通过开门接访、主动约访、带案下访和上门回访，最大限度地吸引群众就地、就近反映问题，解决诉求。大力开展无上访单位和小区创建活动，千方百计地缓解矛盾、化解纠纷，努力把大量的矛盾纠纷化解在基层、解决在当地，把隐患消除在萌芽状态。这就需要转变信访工作方式，变“等访”为“下访”、变“事后处理”为“事前预防”，变“堵截”为“疏导”，变“稳控群众”为“服务群众”。

3.注重信访问题突出领域的源头防范

在重要领导活动和重大会议期间，各级各地有关部门应及时制定敏感时期信访工作预案，加强信访问题突出领域的源头防范工作。应紧紧盯住涉法涉诉、征地拆迁、劳动保障等信访问题比较突出的重点领域，紧紧盯住部分军队退役人员、企业协解人员、原民办教师等相对活跃群体，紧紧盯住关系民生和影响社会稳定的一些热点、难点问题，紧紧盯住已经或扬言越级非正常上访、集体上访、重复上访人员，实行“一对一、多对一”的办法，主动跟进劝导并及时化解矛盾。

4.大力畅通多元化的信访渠道

首先，应鼓励和提倡群众用来电、来信的方式进行信访，引导群众走出轻“信访”而重“走访”的误区。信访工作部门要本着方便信访人的原则，向社会公布信访部门的通信地址、电话、接待时间、接待地点和查询信访事项处理的方式等相关事项；要采取多种方式，向信访人宣传与信访工作的有关法律法规及信访事项办理程序等。信访工作部门要确保民情、民意、民智的顺畅上达，并为信访群众提出信访事项、反映信访问题、查询办理情况等提供便利条件。其次，要探索和建立网上接访渠道，方便信访人在当地提出信访事项，以减少上访的数量。网上信访具有快捷、高效、成本低的优势。应引导群众更多地利用网络以电传、电子邮件等新形式来表达信访诉求。

困境之五：只查不奖

近年来，各地区、各部门围绕“事要解决”的目标，相继组织开展了结案不息访，非正常访和重信重访等突出信访问题的集中化解工作，妥善解决了一大批重大、疑难、复杂的信访问题。例如，湖北省公安厅2008年开始连续三年开展“疑难百案攻坚活动”，2010年还开展了“信访积案化解冲刺年活动”。通过这些活动查处解决了一大批疑难信访案件，据统计，其数量多达3000多起。然而，当前的信访工作，一方面在疑难攻坚上取得了可喜的成绩，另一方面却存在着“只查不奖”的隐忧。

（一）信访工作只查不奖的隐忧

在实践中，对于查处和解决疑难信访问题，各级领导强调得多，挂牌督办得多，但对于解决信访问题的有功人员却奖励得少。以公安工作为例，各级公安机关普遍存在着对侦破案件、治安管理和队伍建设的奖励相对偏高，而对信访工作奖励则相对偏低的情况。这使得一大批用心、用功、用情去解决疑难信访问题的干部没有荣誉感，挫伤了其工作的积极性，从而成为阻碍信访工作良性发展的隐忧。这种现象就其实质而言是尚未形成查处疑难信访案件也是政绩的观念。当前切实做好信访工作，尤其是有效化解疑难信访问题，不仅是党和政府做好群众工作的必要手段，而且也是实现社会管理创新的重要方式。因此，各级领导干部应牢固树立查处疑难信访案件也是政绩的理念。

（二）解决问题的路径

1.健全信访工作与政绩挂钩制度

树立查处疑难信访案件也是政绩的理念，首先要提高信访工作的地位，必须把干部提升及评先评优工作与信访工作实绩相挂钩。还是以公安机关为例，要把信访工作的奖惩与公安机关的其他业务工作配套同步，与侦查破案、治安管理和队伍建设等工作同奖同罚。在此基础上，建立干部民警解决信访问题尤其是查处疑难信访案件的工作档案，并作为干部民警评先、晋职、晋衔的参考依据。在公安机关内部营造“接访比服务、息访比成绩”的良好工作氛围。其次，还应实行信访部门交流轮岗机制，把信访部门作为培养和锻炼干部的重要岗位，将拟提拔的后备干部安排到信访部门锻炼提高，以增强他们的群众观念，培养他们处理复杂问题的能力。对于信访干部应在晋职晋级方面予以政策上的倾斜。

2.完善查处疑难信访案件奖励制度

中国古代的法观念表现为天理、人情和国法三者的统一。合乎天理、顺应人情不仅成为理想国法的内在要求，还因能够弥补国法的非自治性而成为解决社会纠纷的依据。在现代中国，要做好信访工作，妥善处理人民内部矛盾，切实维护社会和谐稳定，同样应把握好情、理、法三个要点。可以说，解决信访问题的基本方法就是情、理、法三者的有机结合，若能真正做到言之以法、动之以情、晓之以理，则任何信访难题都可迎刃而解。在实践中，领导干部和信访工作人员对于疑难信访案件的妥善解决正反映了其将情、理、法三者有机结合的能力和水平。因此，对于查处疑难信访案件有功的同志要及时地予以晋升提拔或记功表彰；同时，应普遍建立信访工作专项奖励基金，对于稳控、查办、化解信访案件有功的单位和个人予以物质奖励。

困境之六：信访受理相互推诿

现行的信访机构体系庞杂繁多，归口不一，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院以及相关职能部门都设有信访机构，名称也各不一样。由于各信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力运行方式也都有较大的差异，导致信访机构之间信息不能共享，形成了信访受理上的模糊区。实践中，不少信访机构在接受上访投诉时相互推诿，规避信访受理职责，“踢皮球”的现象屡见不鲜。这既增加了群众的信访难度，又产生了许多新的信访问题。

（一）信访受理相互推诿的缘由

1.信访工作者的错误认识引发相互推诿问题

有些信访部门的工作人员对那些社会关注度高、敏感性强，容易成为舆论话题，容易引发群体性事件的信访事项，往往基于“怕引火上身”的错误认识，为了避免承担责任，索性就不予受理，千方百计往外推。这不但不能及时化解矛盾纠纷、消除不稳定因素，反而会引发更严重的信访问题。

2.信访人自身的上访行为引发相互推诿问题

信访人自身的上访行为引发信访机构之间相互推诿的问题，主要是指以下两种情况：第一，信访人基于一个诉求同时向多个机关、部门上访的“多头上访”；第二，信访人一人确实有多个诉求且涉及多个机关、部门，而同时向多个机关、部门上访。对于上述两种情况，接受上访的信访机构往往以本机关、部门没有管辖权为由拒绝办理，从而出现相互推诿的“踢皮球”现象。

（二）解决问题的路径

1.树立大局意识，严格落实“谁主管、谁负责”的原则

有效解决信访受理的相互推诿问题，首先要求各级机关、部门的领导及信访工作人员必须牢固树立大局意识和“一盘棋”思想。应严格落实2005年国务院《信访条例》明确规定的“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，把受理和处置信访事项的职责落实到各级、各地的具体部门和单位，落实到具体的责任人，以防止各级、各地信访机构之间在受理信访案件上互相推诿和塞责。对于那些违反上述原则，在受理处置信访问题上相互推诿、塞责的信访工作人员，应由纪检监察部门追究相关责任。

2.加强协调配合，健全信访联动机制

各级、各地信访机构既应各司其职、各负其责，又应加强配合、密切协作、互相沟通，建立健全信访联动机制，形成解决信访问题的整体合力。

第一，上下级机关的信访机构应密切配合，努力减少越级上访，共同做好信访工作。对于群众越级上访的，上级机关的信访机构要认真接访，依据法律政策作出明确处置意见，而不能没有“说法”，不能仅仅是简单地通知下级机关把信访人领回当地而了事。

第二，对于涉及多个机关、部门的疑难信访案件，应建立健全联合办案工作机制。各机关、部门的信访机构应密切配合，共同研究，实事求是地提出解决问题的一揽子意见和建议，以促进疑难信访问题的及时解决。

第三，互相沟通，加强信息交流。目前，立法、执法、司法机关各自设立的信访机构在处理信访事项时基本处于“隔离”状态。由于相互联系、信息传递不够，导致在接处同一件信访事项上经常出现重复劳动。因此，必须加快信访工作的信息化建设，尽快实现涉访信息共享，防止重复登记、重复交办、多头交办，以提高信访工作的效率。

[1]专题报道：一、透视“非正常息访”之乱；二、变了味的“息访”；三、“非正常息访”的背后；四、靠什么换来稳定[J].半月谈,2009(12)．

[2]山东警察学院课题组.公安信访工作长效机制建设研究[J].四川警察学院学报,2008(3)．

[3]梁东.论公安信访法律制度的完善[D].长春:吉林大学,2009．

[4]马怀德.是“信访”还是“信法”[J].学习月刊,2010(2)．

[5]刘琳丽.对加强公安信访工作的思考[J].甘肃警察职业学院学报,2009(5)．

[6]马丽华.公安信访工作的困境及应对策略[J].行政与法,2010(12).