深化广西“林改”配套改革问题刍议

[摘 要] 配套改革是广西“林改”整体工作的重要组成部分，深化配套改革有利于充分发挥“林改”作用，有利于保护生态环境、促进广西林业经济可持续发展。当前，应当充分认识深化“林改”配套改革的重要性，保持广西"林改精神"和“林改”速度，按照“林改”整体性要求，不断完善配套改革的政策体系，加强配套改革措施的制度化、规范化，加大森林防火宣传教育力度，增强群众防火意识，不断完善森林防火责任制和森林防火保障机制。

[关键词] “林改”；配套改革；深化改革；广西；林业经济发展；森林防火

[项目基金] 2009年广西区教育厅研究项目“集体林权制度改革与广西林业产业发展研究”（批准号：200911LX438）的阶段性成果

[作者简介] 莫绍深，钦州学院社科部副教授，西南大学马克思主义学院高校青年骨干教师国内访问学者，研究方向：马克思主义中国化和区域经济发展战略研究，广西 钦州，535000

[中图分类号] F326.27 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723（2013）01-0020-0004

2007年以来，广西集体林权制度改革（简称“林改”）快速推进，2011年底基本完成主体改革。相对于南方林区其他兄弟省份，广西“林改”配套改革还需要进一步深化。本文以“林改”后森林防火问题为例，就深化广西“林改”配套改革、促进广西林业经济发展提出一些粗浅的看法。

一、深化广西“林改”配套改革的重要意义

（一）配套改革是“林改”整体工作的重要组成部分

“林改”是一项艰巨而复杂的系统工程，既包括勘界确权发证等主体改革，也包括林权流转管理制度、林业资源交易制度、林权抵押贷款制度、森林保险制度、林业投融资制度、林业生产经营体制、社会服务体系等配套改革任务。“林改”是一个长期的过程，如果仅止步于“确权发证”，忽视经营机制的完善、要素市场的培育、林木处置权和收益权的落实，那么发放林权证也就失去其现实意义，难以调动群众耕山育林的积极性。在“林改”中，必须“加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强流转管理，依法规范流转”、“加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度”、“推进林业投融资改革。加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，大力发展对林业的小额贷款。完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度。加快建立政策性森林保险制度”、“加强林业社会化服务。”[1]

（二）深化配套改革有利于充分发挥“林改”作用

应该说，主体改革只是明晰了产权，“确权发证”只是“林改”工作的第一步。在此基础上，还必须采取放活经营、规范流转、减轻税费、改革管理等办法，保障群众林地经营权、林木处置权和收益权落到实处[2]（ P85-86）。只有完成配套改革，才能真正让林农在“林改”中得到更大实惠，实现“林改”的最终目标。

配套改革是主体改革的深化和发展，目的是为了消除制约林业发展的体制、机制障碍，促进林业经济发展和林农增收，调动广大农民、林农生产经营积极性，充分发挥集体林业资源在社会主义新农村建设中的作用。具体而言，通过改革林木采伐管理制度、推进林权抵押贷款，广大林农可以得到更多的政策扶持，获得更多的银行贷款，可以将林权拿到市场上交易，实现林业资源资产化。广大林农获得林地的使用、经营权和林木所有权，为发展林业经济、尤其是发展林下经济创造有利条件。

（三）深化配套改革有利于保护生态环境、促进广西林业经济可持续发展

广西地处亚热带季风气候区，雨热同季，林木生长速度是全国平均水平的3～4倍；生态区位重要、自然条件优越、物种资源丰富，是南方集体林区的重要组成部分；维管束植物有8354种，居全国第三位；陆生野生脊椎动物有884种，是全国野生动物较多的省区之一，是我国南方极为重要的生态保护区。我国第三大河流——珠江的主流（西江）在广西，广西担负着珠江水源涵养林的防护重任。广西是我国八个石漠化严重的省区之一，石漠化地区生态环境平衡性脆弱，综合治理的任务十分繁重。在传统集体林权制度框架内，生态环境保护责任落实不到位、效果不明显。经过第一阶段“林改”，集体林权确定给农户后，林农成了山林主人，农民护林、造林的积极性空前高涨，思想观念发生了根本的变化——从“要我造林、要我护林管林”变为“我要造林、我要护林管林”。我们应当从开发利用林业资源、提升林木（森林）产品综合效益、改善林业生产环境、构建社会化服务体系和保障体系等诸多方面通盘考虑，及时出台实施各项配套改革措施，进一步激发和利用广大农民、林农爱林造林护林热情，为加强环境保护，建设“绿色广西”、“生态广西”，实现广西林业经济可持续发展奠定坚实的基础。

二、深化广西“林改”配套改革的着力点分析

（一）进一步提高对“林改”配套改革重要性的认识，弘扬广西“林改精神”、保持广西“林改”速度，促进配套改革顺利推进

广西“林改”起步比较晚，但是目标明确、领导重视、措施到位、群众热情高，“林改”从试点到全面铺开、从主体改革到配套改革十分迅速。广西“林改”成效显著，从后进省区跻身先进省区行列，被称为全国林改的“后起之秀”、质量标兵和一面旗帜。自从“林改”配套改革以来，广西先后完成先行试点和扩大试点任务，现在正向其他县（市、区）全面推进。在深化“林改”配套改革工作过程中，要进一步加强宣传教育，克服和消除一些地方和部门干部群众对配套改革的消极心理和畏难情绪，进一步提高对“林改”配套改革重要性的认识，弘扬“后来居上、奋勇当先”等广西“林改精神”，保持广西“林改”速度，促进配套改革按计划如期推进。

（二）按照“林改”整体性要求，完善配套改革的政策体系

广西自2010年6月启动“林改”配套改革以来，先后出台实施《林权抵押贷款管理办法（试行）》、《集体林权流转管理暂行办法》、《公益林管理办法》、《实施〈中华人民共和国森林法〉办法》、《关于建设林业强区的决定》、《关于大力推进林下经济发展的意见》等一系列规章制度、政策措施，有力推进广西“林改”配套改革。当前，针对主体“林改”基本完成后随之出现的林权交易、林业投融资、林权抵押、森林资源资产评估、森林保险、民营造林、“托管造林”、林区（林木）分类管护、林业生产经营技术指导、森林（病、虫、火等）自然灾害防护等方面的问题，广西深化“林改”配套改革的主要着力点，应当是着重深化林权评估、林权流转体制、林权交易平台、抵押贷款和森林保险、林业投融资体制、商品林采伐管理制度、林业综合行政执法体制、林业社会化服务体系、森林资源保护体系等相关配套改革[3]（P69-70）。不断完善各级林权登记管理中心、林权交易中心；创造条件，建立各地市和全区林权交易中心；出台实施林业经济专业合作组织规章制度；完善民营林业发展的规章制度；消除“林改”后的管理盲区，不断完善配套改革的政策体系。如“托管造林”问题， 由于主管部门缺乏法律依据，林业部门只能把好“发证关”，而对于“托管造林”中产生的经济纠纷、非法集资、合同欺诈等问题束手无策[4]（P45-48）。在国家出台统一指导意见之前，广西应当先行出台民营林业、“托管造林”等方面的规章制度，以消除“林改”和林业经济发展的制度障碍。

（三）加强配套改革措施的制度化、规范化

第一，生态林、公益林、防护林模范经营管理的奖励应当制度化。一方面，林业的生态效益具有公共物品属性，是一种难以计价的公共物品，难以通过市场获得回报；另一方面，森林资源培育的周期长，占用大量的经营资金，又面临来自自然和社会领域的多重风险，林业产业竞争力相对低下。因此，各级政府应承担为公众付费的责任，通过公共财政对生态林、公益林、防护林模范经营管理予以奖励，并形成制度化。例如，建立公益林补偿基金的自然增长机制、森林旅游业经营管理奖励基金和生态林、公益林、防护林管护单位、管护人员公共保险制度等。

第二，商品林经营主体生产经营的补贴应当制度化。商品林是广西林业资源的主体，是广大林农增收致富的源泉，也是“林改”配套改革的主要管理和服务对象。给予商品林经营主体生产经营一定的补贴，对降低林业生产成本，保证森林资源再生产活动顺利进行，提高商品林经营主体的收益水平，增强持续经营能力有着十分重要的作用[5]（P 62-64）。“林改”启动以来，广西各级党委政府十分重视造林绿化工作，通过采取现金或实物资产等直接方式和降低育林基金的征收比例、减免林业及林产品税费负担、信贷贴息补贴等间接方式，对商品林经营主体生产经营予以补贴，促进了广西营造林事业快速发展。2012年广西营造林创造了多项全国第一：人工林面积第一，速丰林面积第一，桉树面积第一，经济林面积第一，木材采伐限额第一，木材产量第一，全自治区活立木蓄积量达6.3亿立方米，比2007年的5.1亿立方米增加23.5%，居全国第七位；木材产量达2100万立方米，占全国木材产量的四分之一，成为全国最大的木材生产基地[6]。今后对商品林经营主体生产经营的补贴应当逐步提高并形成制度。

第三，防灾减灾和林业基础设施的投入应当制度化。“林改”使单个林农成为山林的经营主体，他们对森林火灾、病虫灾害等危害范围广、威胁性大的问题难以应对。各级政府应发挥灾害防范的主导作用，加大对防止和消除灾害隐患的基础设施等投入力度并形成制度，将林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设依法纳入发展规划，并在资金上给予保证。

第四，林业专业合作组织应做到管理规范化、政策优惠制度化。对林业经济专业合作组织应当坚持“政府引导、农民自愿，依法设立、依法管理，强化服务、合作互利”等原则，做到管理规范化实行“三免三补三优先”政策，即免收登记注册费、免收增值税、免收印花税，实行林木种苗补助、贷款贴息补助、森林保险补助，采伐指标优先安排、科技推广项目优先安排、国家各项扶持政策优先享受等[4]（P 47），使政策优惠制度化，为林业专业合作组织发展营造宽松的政策环境。

三、“林改”后广西森林防火工作出现的问题与对策

（一）“林改”对广西森林防火工作的不利影响

“林改”后，集体林地、林木承包到户，“单家独户经营”为主的格局由于产权清晰、利益直接，短期内促进广西林业发展的效果比较明显。但这种格局如果长期延续下去，可能对广西林业经营水平和林业生产力发展造成不利影响，特别是对森林防火工作的影响更加明显。

第一，“林改”加大了森林火灾隐患。广西林区多属传统的农村山区。长期以来，广大农民有野外用火、特别是野外生产性用火的习惯，但是群众森林防火意识不强，没有野外生产性规范用火的意识。非林区群众对野外违章作业引起火灾的危害性认识不足，甚至存在“事不关己高高挂起”、“各人自扫门前雪、休管他人瓦上霜”等不良心理。“林改”后，林地、林木承包到户，从事林业生产经营的人员增多，林地内人员活动频繁，加大了森林火灾隐患。此外，广大农村土葬、定期扫墓、祭祀（祭奠）等习惯，尤其是在清明、重阳等时节野外扫墓的传统习惯由来已久，群众祭祀（祭拜）、扫墓活动极其分散，防范火种进山、防范森林火灾的难度非常大，加上“五一”、“十一”等旅游旺季进山游客的不良用火习惯，森林火灾隐患增多，森林防火形势更加严峻。

第二，“林改”一定程度上削弱了广西原有森林防火体制。广西原有森林防火工作体制为“自治区-地、市-县（区、市）-乡、镇-村屯”四级防火责任制，政府主导、地方（部门、基层）负责，纵向管理特征突出。纵向与区域森林防火责任——即自治区垂直管理的国有林场与各地市管理的集体林地防火责任以及林区森林旅游景区防火责任之间的关系有待加强；森林防火“一盘棋”的观念，森林防火体制机制的统一性、规范性有待提高。“林改”后，集体林权的使用权、经营权与防火责任存在脱节现象。部分林业生产经营者只讲“林改”带来的好处和利益，不讲或少讲防火责任，特别是集体防火、协同作战观念逐步消失，森林防火形势更为严峻。路况不好的偏远山区一旦发生森林火灾，后果十分严重。如何有效地防治森林火灾、减小灾害损失等问题有待于认真思考[7]（P242-244）。

第三，“林改”降低了失火（放火）成本，“依法治林”难度加大。广西许多山区农村地处偏远，交通不便，又不属国有林区，部分群众森林防火意识比较淡薄，大家都没有认识到放火、失火必须承担民事、行政甚至刑事责任。“林改”后，对人为山林火灾，群众没有向上报告（或及时上报）的意识，认为除非能够抓住放火贼，否则报与不报一个样，所以主要靠自发扑救或林业生产经营者组织扑救，扑救效率低不说，还降低了“放火”成本、纵容了纵火犯罪嫌疑人；如果是村民自己不慎失火，一般是私下协商解决，失火者能够承认、愿意作出一定的赔偿算是好的结果，否则“谁家的山林被烧，谁就自认倒霉”，或者“山林烧了，过几年就会长出来”。部分地方专业干部“依法治林”观念不够强，甚至森林火灾事件实际上并没有立案，所以不能称为森林火灾案件，最后不了了之。失火、放火等行为“违法成本”太低、“依法治林”意识不强，严重影响森林防火工作。

（二）“林改”后广西森林防火工作的对策与建议

第一，加大森林防火宣传教育力度。森林防火工作的基础是群众，重点在基层和农村。据调查，“林改”后的森林火情主要由人为因素引发。因此，要不断通过宣传教育，向群众宣传森林防火工作的重要意义，广泛宣传、普及科学防火、安全扑火常识，使“护林防火，人人有责”成为人们的自觉行动。通过宣传森林火灾典型案例，使林区广大干部职工始终保持清醒的头脑，牢固树立“林区大事，防火第一”的思想。同时，要对各种森林防火宣传设施设备定期检查和维护，防火关键区域、地段要设置永久性森林防火宣传警示牌，张贴防火宣传标语，营造浓厚防火氛围，全面提高群众防火意识。

第二，完善森林防火责任制。一要建立健全以“三线”责任制为主体，纵向延伸到村民委员会、村民小组、林农户主，横向覆盖各支持保障部门的责任机制，在“四个责任人”制度的前提下，进一步明确乡镇长、村民委员会主任、村民小组长、林农户主的森林防火工作职责。二要按照“民办、民管、民受益”的原则，积极引导农民自愿成立民间护林“防盗、防火、防病虫害”组织，建立森林灾害应急反应机制和防治服务网络，逐步形成生态公益林以政府为主、商品林以业主为主的群防群治森林防火联防体系，有效解决林权到户后一家一户防火力量单薄、扑火风险高的问题。三要建立政府负责、村级有组织、经营者合作、全民有责的管理体制，促进全社会共同防火。

第三，完善森林防火保障机制。一要建立以政府投入为主、经营者投资投劳、社会支持赞助，能够满足基本需求、长效稳定、多方融资的投入机制和经费保障机制。二要加强火灾隐情监管机制。一方面，要建立健全野外用火监管机制，切实加强监管力度。采取疏堵结合的方式，做到“见烟就查、违规必罚、失火严惩”；另一方面，要建立对无行为能力或限制能力人员的监管制度，落实监护人的职责，小孩失火，家长负责，聋哑、痴呆及精神病人失火，监护人负责[8]（P57）。三要尽快引入森林保险机制，最大限度减少农民、林农的损失，减少政府和林业部门的支出。比如，通过林业部门与保险机构配合，由业主出资参与森林保险，一旦有意外，则由保险机构负责理赔[9]（P36）。四要创新防火培训和扑救机制。“林改”后，大部分“私有林”连为一体，一旦发生森林火灾，群众没有扑火专业技能和装备，增加了扑火人员伤亡的隐患。各级森林防火业务部门要以村为单位，帮助林农组建扑火应急队伍，为其配备必要的扑火机具；建立森林防火培训机制，使群众对如何防范森林火灾的发生、怎样使用扑火机具、实施计划烧除、开挖森林防火隔离带、扑火安全自救等基本常识有所了解。在此基础上，定期不定期对群众进行防扑火技能培训和演练，切实增强广大群众防范和扑救森林火灾的实际操作能力，使其能够科学、安全、高效地防控森林火灾，有效避免扑火过程中发生人身伤亡事故，不断提高防扑火灾能力和扑救效果。

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[4]严玖祖.集体林权制度配套改革情况及政策建议——福建、江西、贵州、湖南四省调研报告[J].中国财政，2012，（7）.

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[6]吴小康，张雷.2008年以来广西营造林事业创造七项全国第一[EB/OL].新华网广西频道2013-01-28.

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[8]李烨. 探索森林防火机制 促进林业持续发展[J]. 云南林业，2008，29（3）.

[9]徐升勇.集体林权制度改革与森林防火[J].云南林业，2008，（3）.