论民族地区扶贫政策的设计与完善

刘坤　刘堂灯

摘 要：少数民族是中华民族大家庭的重要组成部分，帮助少数民族地区脱贫致富，寻求发展之路是中华民族发展壮大的必然选择。少数民族也有其自身的优势，政府及社会各方面要利用其优势，帮助少数民族地区摆脱贫困生活，走上又好又快的发展的道路。这对于全面建成小康社会，实现中华民族的伟大复兴，有着重要意义。

关键词：扶贫政策；民族地区；贫困地区

中图分类号：C957 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）10-0024-02

在我国，民族地区主要包括内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆五个少数民族自治区和云南、贵州、青海三个少数民族人口较多的省份，民族地区面积占全国总面积的63.72%，人口占全国总人口的8.49%[1] 。帮助经济落后民族地区摆脱困境，这对于减少贫富差距，促进民族地区发展，拉动全国经济的发展，实现共同富裕都有着至关重要的作用。

一、当前民族地区扶贫政策的缺陷

据了解，我国民族地区，2005年—2010年，贫困人口从2338.4万人减少到1034万人，贫困发生率从16.5%下降到7%，比全国同期贫困发生率下降幅度快了近5.5个百分点。少数民族重点县农民人均纯收入从2005年的1633元增加到2010年的3131元，增幅高于全国重点县和全国的水平[2]。我国为了促进贫困民族地区早日摆脱困境，采取了多种政策，例如中央的“兴边富民”政策、发达地区对口帮扶民族地区政策、扶贫贷款财政贴息政策、产业扶贫政策等等。应该说，这些政策产生了不错的社会经济效益。但从促进民族地区又好又快发展来看，当前的扶贫政策也存在一些缺陷，主要有：

1.采取“输血式”扶贫

少数民族地区的扶贫政策还是采用加大扶贫基金投入，扩大扶贫范围，提高扶贫补贴标准的手段。从2001年开始实施的《国家农民扶贫开发纲要2000—2010》中，少数民族地区的扶贫开发重点县增加为267个，占重点县的45.1%。但是输血式政策的实施却难以真正让该地区脱贫致富，甚至加剧了当地贫困群众的“坐等靠”思想[3]。“输血式”扶贫模式救助的贫困人口一直处在普遍的被动接受状况，生活热情和生产积极性未得到充分激发和调动，反而养成了一种惰性心理。

2.扶贫方式不佳，返贫率较高，脱贫不彻底

1996年7月，在《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》中确定了经济较发达地区帮扶经济欠发达地区的扶贫协作关系。2001和2011年国务院出台的两部《中国农村扶贫开发纲要》中都再次强调这一政策的贯彻实施，但是这种距离遥远的地区之间的援助方式，只能起到表面的帮扶作用，可以说是“远水救不了近火”，导致返贫率较高，脱贫不彻底。

3.政策不灵活，没有完全做到因地制宜

扶贫政策不灵活主要表现在执行政策过于刚性，致使民族地区资源浪费，难以因地制宜发展特色产业，难以脱贫致富。21世纪初，扶贫规划采取在县级规划的基础上形成全省的扶贫开发规划，统一评估、统一论证、一次批准、分年实施、分期投入解决问题的做法[4]。统一的规划和评估必定造成政策的不灵活，再者规划的起点过高，必然导致扶贫规划不够细致。例如，内蒙古自治区巴林左旗辖区有6个镇、10个乡，每个乡的自然资源和特色产业都有其特殊性。其中白音诺尔镇有丰富的铅锌矿，可以发展矿产业；但是野猪沟就没有这样的资源，它有丰富的林业和畜牧业资源，所以要制定不同的政策来指导经济发展。

二、当前少数民族地区扶贫开发面临的困难

1.自然资源与经济发展需求的矛盾

我国民族地区占全国面积的63.72%，大多处于偏远地区，远离沿海经济发达地区。民族地区总体来说，其国土资源、矿产资源等自然资源在全国占有重要的地位，但是由于地理位置封闭、基础设施落后等原因导致丰富的资源难以被合理开采和利用，出现“无法开发”、“采富弃贫”等不合理现象，资源利用率低，经济无法得到快速发展。粗放式的经济加上各种自然灾害的影响，以及人口增长率的居高不下，民族地区的自然环境恶化加剧，灾害频发，严重危害民族地区人民生命财产安全和扶贫开发成果。

另一方面，一些民族地区资源匮乏，但是环境优美，经济发展基本保持原状，增长指数基本为零，经济的发展需要自然资源的供给，生活于高寒荒漠地区的少数民族人民，基本没有什么资源，只能满足自身的温饱问题，难以致富。这样的问题需要如何解决是需要进行深刻思考的。

2.产业结构单一，产业调整困难

民族地区长期以来都以农牧业生产和资源开采为主要经济增长点，一直以来存在着工业化程度低、产业结构不均衡、产业水平低等一系列经济特征，经济发展不健康。据统计，2008年，四川第二产业仍低于全国超过5个百分点，第三产业低于全国超过2个百分点。据统计，贵州和云南第一产业就业人数分别占就业人数的73.1%和69.4%，而在广东该比例仅为30%。西部民族地区还存在着产业结构趋同问题。西部地区农业发展水平很低，但是却占有大量的劳动力，富余劳动力在产业之间的转移较少。民族地区劳动贡献率大，科技贡献率低，就业结构和产业结构存在双重不合理现象[5]。尽管改革开放以来，我国积极在民族地区发展二三产业，但是落后的基础设施和农业产业的积重难返、劳动力不足等问题严重制约二三产业，使得产业调整非常困难。

3.人口生产技能弱，人才匮乏

劳动力素质是制约经济发展的关键因素，我国少数民族地区人口增长率一直高于全国平均水平，同时医疗设施落后，政策执行力度不够，难以做到少生优生。致使婴幼儿致残率、低智商率远远比其他发达地区高，许多地区还存在严重的地方病，这就在根源上给解决人口素质低的问题带来了很大困难。

再者教育基础薄弱，教育水平低，人口受教育率低。只从教师素质来看，民族地区现有专任教师中，小学和初中教师的合格率为97.3%和87.6%，低于全国的98.62%和95.24%的水平，在一些边缘民族贫困地区教师合格率更低。教育水平的落后必然导致观念落后和素质低下。民族地区的教育问题是现在民族地区扶贫面临的巨大困难。