轨道交通可持续发展能力评价指标体系的构建

肖 胜

（深圳市规划国土发展研究中心，广东 深圳 518000）

轨道交通不仅大大提高城市交通供给水平，缓解大城市日益拥堵的交通矛盾，而且在优化空间结构、支持土地集约化利用方面具有非常重要的意义。随着我国经济实力的持续提升，较多大城市开始大力发展轨道交通。但从目前的实际情况来看，很多城市对如何评价本地区轨道交通可持续发展能力认识模糊，从而出现决策失误，以至于出现盲目发展、相互攀比的现象。本文从可持续发展的理论着手，基于对影响轨道可持续发展因素的全面分析，构建了轨道交通可持续发展能力的评价指标体系，以期为各地政府认识本地区轨道交通可持续发展能力、制定本地区轨道交通发展政策提供一定的借鉴。

1 可持续发展与轨道可持续发展的涵义

可持续发展（Sustainable development）的概念最先是在1972年在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境研讨会上正式讨论，会议共同界定人类在缔造一个健康和富生机的环境上所享有的权利。自此以后，各国致力界定“可持续发展”的涵义，现时已拟出的定义已有几百个之多。1987年联合国世界环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》把可持续发展定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。1997年的中共十五大把可持续发展战略确定为我国“现代化建设中必须实施”的战略，主要包括社会可持续发展、生态可持续发展、经济可持续发展。

按照可持续发展的涵义，可持续城市轨道交通应当既能满足当前城市规模的轨道交通需求，促进城市发展，保证经济有效、社会公平和生态和谐，又不损害环境及后人的需求。据此，城市轨道交通系统应该满足如下功能：a）基本交通功能 安全、高效、舒适、环保、准时的城市公共交通；b）低碳生态功能 减少对土地资源的需求，提高土地利用效率，减少对城市生态系统的污染与破坏；c）促进社会进步功能 通过合理的规划和管理，平衡地区发展，保障弱势群体的权利，体现公益性，促使社会公平和谐；d）支持经济持续发展的功能 提供满足城市经济建设和产业发展的设施与需求的同时，满足轨道交通系统自身的经济可持续发展，不对政府财政构成较大负担。

现代社会建设项目特别是轨道交通项目是社会、经济、生态大系统的一部分，必须具备可持续发展的能力。对城市轨道交通可持续发展能力的评价应作为城市轨道交通网络规划或建设规划的重要研究内容，以便做出合理决策。

2 影响轨道交通可持续发展的主要因素分析

2.1 政策因素

回顾国内的轨道交通发展历史，因为缺少科学的政企关系和补偿机制而造成了很多问题。由于政企不分及轨道交通发展的体制机制创新不够，政府在监管上往往越位、缺位、错位，形成政府与企业间比较严重的高成本博弈关系。

2.2 规划因素

目前，轨道交通规划一般要历经多次调整，规划上的不稳定性使建设用地缺乏可控性，工程实施难度大、工程费用高，而且容易产生网络结构不合理或重要换乘节点存在缺陷等问题。

2.3 资金因素

轨道交通建设、设施升级及运营补贴都需要巨额的投资，部分大城市轨道交通预计投资高达上千亿元，资金短缺是制约城市轨道交通可持续发展的严重问题。

2.4 技术因素

我国不少城市的轨道交通进口了国外较先进的车辆以及配套的通讯信号等成套机电设备，不仅成本高，也不利于国内轨道交通生产技术的发展和进步，且由于较多设备来源于不同国家和地区，技术标准和系统制式不一、难于匹配，在设备升级及维修养护上常常受制于人。在轨道交通竣工验收、建设与运营交接等方面也无全国统一的标准和规范，多借以铁路相关标准和规范做参考，既不系统也欠科学。

3 轨道交通可持续发展的评价原则

3.1 社会评价和经济评价并重

城市轨道交通的建设和运营成本高，收费水平由政府制定，具有显著的社会公益性；同时，轨道交通具有可经营性特点，应建立科学的激励机制，提高轨道公司积极性，保障经营水平。因而，必须采取社会评价与经济评价并重的原则。

3.2 与环境、资源相协调原则

轨道交通对土地等资源提出一定要求，且在建设和运营期间对周围环境产生一定影响，必须与资源、环境相协调，才能实现经济社会可持续发展。

3.3 与城市发展形态相协调，支持城市建设原则

轨道交通需支持城市空间结构的形成、促进外围新城的发展、与旧城改造协调等，且应构建以轨道站点周边高强度开发的集约化土地利用形态，以实现城市的可持续发展。

3.4 交通系统整体优化的原则

轨道交通作为整个城市交通的一个子系统，必须与其他交通方式、交通设施等系统协调一致，才能促进整个社会的协调发展，充分实现轨道交通作为城市重要子系统的价值。

3.5 轨道交通系统本身各子系统协调原则

轨道交通系统本身由多个子系统构成，只有优化结构，实现各子系统之间的协调，通过统一的技术标准和功能接口，发挥轨道交通的规模效应，从而降低成本、控制风险。

3.6 定性分析与定量分析相结合原则

影响轨道交通可持续发展的因素有些可以量化，有些则不易量化，但评价时必须考虑周全。定性分析是定量分析的前提和基础，定量分析则是定性分析的深化，两者相互结合，才能做出准确的评价和判断。

4 轨道交通可持续发展评价指标体系的建立

为了对城市轨道交通的可持续性进行评价，必须建立一套科学、合理的评价指标体系。根据可持续发展的涵义以及影响轨道交通可持续发展的主要因素，可从社会、经济、生态、技术、政策、管理、城市、交通八个方面进行评价，每个方面又具体分解为一些评价对象。

4.1 经济的可持续能力

4.1.1 国民经济的可持续能力

国民经济评价的目的是对轨道建设项目的经济价值进行分析，以确定项目消耗社会资源的真实价值。特别是对于产出物不具备实物形态、且有显著经济外部性特征的城市轨道交通，国民经济评价可在宏观上评价国家有限资源配置合理性、真实反映轨道交通项目对国家经济净贡献。国民经济评价指标包括效益费用比、经济净现值、经济内部收益率和投资回收期等。

4.1.2 财务的可持续能力

轨道交通投资大、回收期长，其发展一定要与城市经济发展水平相适应；同时，轨道交通具有长期稳定、持续增长的票款收入，而且附着于轨道交通的商业机会也很多，如沿线物业、地下空间开发、站内商业、广告等，因而具有可经营性。财务的可持续能力可从建设运营成本和经营收入（包括政策性补贴）两个方面评价。

4.1.3 区域经济影响

区域经济影响分析的目的在于揭示轨道交通项目对宏观或中观经济影响的范围和强度及其潜在的效益，特别是长远效益，一般可从定性和定量两个方面描述。定性评价的主要内容有：对土地利用的影响、对产业的影响等。定量评价的主要内容有：对沿线土地价值的影响、对地区国内生产总值的影响、对建设营运期的就业人数、就业收入和生活水平提高的影响等。

4.2 社会的可持续能力

4.2.1 互适性分析

互适性分析主要是分析轨道交通项目是否被当地社会环境、人文条件所接纳，以及政府部门、居民支持参与项目的程度。主要评价内容为：a）对利益主体的影响及其对项目的态度，识别谁是受益者和受损者，受益受损的程度以及利益主体对影响的重要性；b）公众在轨道规划、建设、运营等过程中的参与度。

4.2.2 社会影响分析

社会影响评价的目的是评价轨道交通项目对社会组织、集团和个人利益的影响。主要的评价内容包括：a）对沿线地区城市社区、社会组织、结构、建设和发展的影响；b）对沿线居民生活条件的影响；c）对消除地区发展不平衡、关照弱势群体，促进社会公平的影响。

4.3 生态的可持续能力

4.3.1 资源利用的可持续能力

4.3.1.1 能源利用

提高能源利用效率、节约能源是可持续发展的重要环节。对能源利用效率的评价虽然可以能源消耗总量这一实物指标来表示，但考虑到轨道交通与其它运输方式的差异性，采用单位运输量的能源消耗这一指标更为合理。

4.3.1.2 土地利用

轨道及其附属设施、轨道综合开发等均需要土地资源，不同发展机制、技术水平下的土地资源利用效率不同。对土地利用的评价一般用实物指标计算，如可考虑使用单位长度轨道所需要的土地面积、轨道综合开发面积、与轨道相关的地下空间开发利用面积等指标来衡量。

4.3.2 环境的可持续能力

4.3.2.1 噪声、振动和电磁干扰

轨道交通在建设过程中产生施工噪声，轨道运行产生一定的噪声和振动，而变电所、列车运行时产生电磁干扰。噪声和电磁干扰过大会危害人的身体健康，而振动有可能会破坏建筑物。

4.3.2.2 土壤和水污染

轨道建设和运营期间，雨污水的处理及排放等对周边土壤和水有较大影响。

4.3.3 沿线生态的可持续能力

轨道对生态影响分析主要包括：a）对自然保护区和风景名胜区的影响；b）对城市自然资源与生物多样性的影响；c）对动植物生长分布及生活规律的影响；d）对沿线自然景观的影响等。对生态影响一般采用定性描述。

4.4 政策的可持续能力

4.4.1 政府与企业责权利划分

目前还未形成科学的政企关系和明确合理的补偿机制，政府在监管上往往越位、缺位、错位，且政府内部涉及轨道交通业务的部门多，协调难度大。可从政府职责的合理性、企业的激励机制、对企业的监管等方面做定性评价。

4.4.2 投融资模式

可从建设资金和运营资金筹集两个方面对投融资模式进行考虑。建设资金筹集主要从政府财力、特许经营操作经验、吸纳国内外贷款的能力等方面评价；运营资金筹集可从轨道交通营业收入、政府补贴额度、沿线受益者返还收益、银行贷款等方面评价。

4.4.3 规划设计科学性与稳定性

城市轨道交通网络是城市公共交通的骨干，是城市总体规划的重要组成部分，具有法定效力，必须超前规划、严格控制，并保持稳定。可从网络规划的稳定性、客流预测的准确性、可实施性等方面评价。

4.5 技术的可持续能力

4.5.1 土建技术

城市轨道交通的土建技术，包括车站、停车场、车辆段、维修基地与区间线路各类结构（隧道、桥梁、路基、轨道）的设计施工技术。土建技术的评估可从技术性能和推广价值两个方面来考虑，技术性能主要从技术先进性、技术安全性、技术重要性、技术成熟度等几个方面评价，推广价值主要从直接经济效益、社会效益、技术需求程度和技术适用性四个方面评价。

4.5.2 机电设备技术

轨道交通的机电设备包括车辆、供电、通信信号、运营控制系统、自动售检票系统、环控系统、社保监控系统、防灾报警系统等，机电设备技术主要从设备先进性、设备安全性、自主创新情况、国产化率、无故障工作时间等几个方面评价。

由于进口的机电设备费用高，且技术标准和系统制式不一、难于匹配，因此国产化率和自主创新情况也是机电设备技术评价中最重要的指标。

4.6 管理的可持续能力

4.6.1 建设管理水平

安全问题是影响城市轨道交通可持续发展的重要因素，当前建设速度快、工程量大、规模大，建设单位的管理、技术力量长期处于超负荷运转状态，安全管理形式不容乐观。建设管理水平可从安全事故次数、死亡人数等方面评价。

4.6.2 运营管理水平

可从轨道运营主体和乘客两个方面评价，轨道运营主体角度可从轨道网络运行的安全性、经济性、高效性等方面评价；乘客角度可从准点率、便捷性等方面评价。

4.7 城市的可持续能力

4.7.1 支持城市发展

轨道交通作为城市的一个部分，应满足城市发展及与周边城市的联系需求，促进城市功能及城市空间结构的形成。可从轨道与城市建设重点地区协调性、与产业协调性、与重大基础设施协调性等方面考虑。

4.7.2 形成合理的用地模式

站点周边应尽量高强度开发，引导轨道交通与沿线土地利用协调发展，并对车站周边各种设施进行合理布局。可从建筑覆盖率、车站周边土地利用性质和开发强度、车站周边设施布局合理性等方面衡量。

4.8 交通的可持续能力

4.8.1 对交通系统的改善效果

对交通系统的改善效果是通过对轨道建成后各项交通运行指标的分析，评判出项目实施对交通系统的影响。可从轨道分担率、出行时间改善、路网服务水平变化等方面进行评价。

4.8.2 与地面交通的关系

轨道交通作为大运量系统，以承担中长距离出行乘客为主，需要得到地面交通系统的支持，两者之间关系互为补充、互为辅助。在地铁网络还未充分建成的情况下，两者互相竞争的局面可能还不是特别突出，一旦网络建立之后，资源的有效性问题将很快凸显。因此，与地面交通的关系的评价可从资源配置的有效性、换乘与衔接关系、公交与地铁的竞合关系等方面考虑。轨道交通可持续发展能力的评价指标体系如表1所示。

表1 轨道交通可持续发展能力的评价指标体系

表1（续）

5 结语

需要说明的是，囿于篇幅，本研究只考虑了构建轨道交通可持续发展能力评价指标体系所应该考虑的主要因素，忽略了各个指标所占的具体权重，因此，在具体应用过程中需结合实际赋予相应的权重，以对轨道交通的可持续发展能力进行综合评价。

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