追求透明、法治的美国慈善

文/向紫容

追求透明、法治的美国慈善

文/向紫容

美国完善的慈善事业法律规定是美国慈善事业发达的坚实基础。在我国，现有的慈善立法等级已经无法适应慈善事业的快速发展，尽快推动慈善事业的立法工作已经成了当务之急。我国应当尽快制定一部统一的《慈善法》，以完善对慈善组织的行政监督方式。

慈善是美国社会的一个缩影, 慈善法是美国社会立法的一部分。美国慈善的发展与发达在很大程度上应归功于美国慈善的法制建设。因此，美国发展慈善事业的经验, 特别是慈善立法的经验对于发展我国的慈善事业不无启示。

法治原则贯穿始终

美国没有专门关于慈善组织的立法模式，而是有关慈善组织的法律规定分见于宪法、税法、公司法等联邦法律与各州法律法规之中。其中联邦法包括: 联邦宪法、国内税收条令、商标法、反恐怖主义法、健康及安全法律和规章、反歧视法。而州法包括: 州政府宪法、州税收条令、州非营利组织法、就业与劳动法律等。《美利坚合众国宪法》以及联邦最高法院对宪法相关条款的解释地位最高，然后才是联邦法律、各州的宪法、各州的专门法律和地方性法律法规。正因为如此，联邦法院或州法院在审理有关非营利组织的案件时，判决依据有时仅仅是联邦宪法或州宪法，而非具体法律。美国完善的法律规定不仅明确了慈善组织的地位和性质，更加构建了对慈善组织严密的监督制度。监督制度主要包括三个方面: 税收监督、司法监督以及内部监督。而美国政府对于慈善组织的直接干预活动很少，只是给予慈善组织运作的一定的拨款，而不对慈善组织的管理活动进行干涉。美国完善的法律制度鼓励慈善组织的自主性，保持组织自身的民间独立性，让其进行独立的管理和经营，发挥灵活性。政府与慈善组织之间的这种相对宽松的环境为美国慈善事业的发展创造了大量的发展空间，提高了慈善事业的公信力。

不仅如此，美国法律更以完善的遗产税法和慈善基金管理制度鼓励慈善行为。微软公司创始人比尔·盖茨捐出580亿美元资产的“裸捐”行为是有法律制度鼓励和支持的。美国的遗产税、赠予税以高额累进为特色，遗产超过300万美元，税率高达55%，且遗产受益人必须先缴纳遗产税，然后继承遗产，故此，继承遗产的过程就是捐出一大半财产的过程。但是，建立基金会或捐助善款则可以获得税收减免，所捐钱款可在所得税中等额扣除。换言之，进行慈善捐助所减免的纳税额被用来提升公众形象和产生模范效应，可谓一举两得。此外，税法对慈善基金会的运作亦有大量的免税减税优惠，使得慈善基金会的投资营利可以获得比其他企业更高的回报，以利善款的增值。而且，捐款给慈善基金会的捐赠者亦可享受法律规定的限额扣除税收的待遇。具体来说，这些税收待遇包括免税、所得税豁免和捐赠减税。

严格的外部监管

当然，美国更是以严厉的法律监管规范慈善公益组织的运作。美国对慈善组织的监管可分为四个层次。第一个层次是国家的立法和监督。第二个层次是独立的民间专业评估机构的监督。第三个层次是媒体以及关心慈善事业的民众的监督。第四个层次是慈善组织的内部监管。这种严苛有效的监管提高了慈善组织的公信力、筹款能力和保值、增值能力，使得美国慈善公益团体掌控的资源高达美国GDP的8%～9%。发达的慈善事业使富人有了回馈社会、帮助弱者的理想渠道，从而促进了社会和谐。

而美国政府对慈善机构善款使用的监督，分为法律和行政两种手段，以及联邦和地方两个层面。在法律上，美国有税务法和《模范非营利组织法案》约束慈善机构的行为。在行政上，联邦政府的国内税收署是实际上的慈善机构主管部门。根据国会2000年通过的国内税务法第6104款，包括慈善机构在内的所有组织每年都必须向国内税务署上报年度财务报表，一般称为“990表”。“990表”要求提供的信息十分详细，包括慈善机构前五名收入最高的成员名单，前五名报酬最高的合同商名单，以及筹款所需花费。更重要的是，该表还要求提供与所有董事会成员有关的金融交易记录。如果这些交易有问题，相关董事可能会被课以高额税收，慈善机构也可能失去免税资格。同时，美国联邦法律还规定，任何人都有权向免税机构要求查看它们的原始申请文件及前三年的税表。同时，人们也可写信给国家税务局，了解某免税组织的财务状况和内部结构。如果这些信息在慈善组织的网站或者其他信息网站无法获得，任何公民可以提出查阅请求，相关的慈善组织务必在两周之内在合适的时间和地点为公民提供查阅的可能。

在地方层面上，美国绝大多数州都规定慈善机构必须向州总检察长提交年度报告。总检察长还可以代表公众对触犯公共利益的慈善机构提起公诉。2007年7月，加利福尼亚州总检察长布朗对加州慈善机构“诺亚的心愿”进行了严厉查处。据媒体报道，在2005年卡特里娜飓风灾害后，“诺亚的心愿”以救灾名义筹得善款800万美元，但只将其中140万美元用于救灾。布朗在查明情况属实后，将该组织账户上所余400多万美元全部没收，由州政府负责将其用于救灾，并禁止其总裁五年内担任任何一家慈善机构的领导人，还要求其董事会成员接受管理方面的培训。

除了严格的监察制度外，美国的舆论监督也保证了基金会的高透明度。1992年，美国最大的慈善组织之一——联合慈善基金会曝出丑闻。该基金会主席阿尔莫尼挪用总额达60万美元的善款用于个人度假、购买房产以及包养情人，还操纵董事会成立皮包公司，安排自己的儿子和朋友占据要职，享受高薪。这一案件成为美国慈善组织的经典反面教材，阿尔莫尼后来被判处七年徒刑，与此同时，这一丑闻不仅使联合慈善基金会声望大跌，也使美国民众的慈善热情颇为受伤，美国慈善事业由此陷入了相当长一段时间的公众募捐低潮。这次事件给整个美国的公益事业都带来了阵痛和反思。美国人愈发意识到，公益组织健康发展的中心问题是个信誉问题，因此必须建立可问责制。经过基金会与政府之间长期的对话、磨合，美国慈善业逐渐制定出日趋合理而成熟的法律，使得既保证基金会的透明度和可问责制，又不妨碍慈善事业的顺利进行。另外，民间也自发地成立许多监督组织，基金会本身也成立了诸如“理事会”这样的组织，从而既维护了自身的利益，也起到自律作用，确保机构内外都有监督机制。

美国慈善法治对我国的启示

美国完善的慈善事业法律规定是美国慈善事业发达的坚实基础。在我国，现有的慈善立法等级已经无法适应慈善事业的快速发展，尽快推动慈善事业的立法工作已经成了当务之急。应把慈善组织作为一个独立的法律主体，建立一部统一的慈善法，以规范慈善组织的概念、目的、准入与退出机制、监督管理机制及社会监督等等。但是在我国统一的《慈善法》颁布出台之前，应当通过一些发达地区已经制定地方性法规对于慈善组织进行的了解，部分经济地区对于慈善组织监管方面进行的有益的积极的探索，可以为推动全国慈善事业发展提供相应的参照标准，并且可以为我国制定统一的慈善立法提供丰富的经验。所以，慈善事业的监督管理需要政府采取合理的措施加以引导，我国应当尽快制定一部统一的《慈善法》，以完善对慈善组织的行政监督方式。

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com