浅谈美国如何应对城市扩张带来的消极影响——以奥兰多大都市区为例

代方舟

(利物浦大学，英国 利物浦L69 3BX)

0 引言

近年来，无论是学者、规划师抑或是大众媒体都在广泛讨论“城市扩张”这一概念，并且，它常常被视为一种不健康的发展模式[1]。 在中国，“土地城市化”也越来越成为人们关注的焦点问题之一，城市面积的快速扩张为许多地区带来了不可忽视的危害， 如占用耕地面积，环境污染等。 相似的问题也曾出现在美国，美国政府推行的应对措施对我国解决城市扩张带来的问题有着一定的借鉴意义。

1 城市扩张的定义

二战后，在美国的许多地区都发生了城市扩张的现象，尤其是在20 世纪后半期，城市扩张变得更为严重。 但是，对于城市扩张的定义，却不是十分清楚和统一。 例如，美国环境保护署(US Environmental Protection Agency)认为城市扩张是每英亩少于或等于三套住房密度的住宅开发。有些学者则主张城市扩张是基于不同类型的用地之间的关系而产生的，他们认为可达性不足可能导致扩张。有时，它被看做是对城市边缘地区的投资行为[2]。同时，它也被看做是一种占据原本作为林地、耕地、自然保护区等自然用地的增长模式。因为缺乏一种普遍接受的定义，人们往往会用一些特征来解释城市扩张的过程。 这些关键词包括低密度，跨越式发展，分散的土地利用，城乡边界定义不清和侵占开放空间[3]。

2 奥兰多大都市区的城市扩张

2.1 背景介绍

城市扩张为美国带来的十分消极的影响。据资料记载，从1950 年到1990 年， 城市扩张导致美国大都市区的市中心流失了百分之二十的人口及四分之一的工作岗位[4]。 奥兰多大都市区，即大奥兰多，位于美国东南部佛罗里达州，是其第三大繁荣区域，并且是典型的处在城市扩张过程中的区域。

在二十世纪五十年代，人们并没有太多关注发生在原本城市边缘区域的分散且无组织的城市发展。但是，近二十年来，佛罗里达人发现城市面积的扩张掠夺了自然资源， 在很多方面降低了他们的生活质量。 所以，他们开始采取各种措施，试图减少这种发展带来的种种危害。

2.2 负面影响

2.2.1 交通

奥兰多大都市区的交通拥堵全国皆知。 因为城市的扩张，越来越多的居民为了更好的居住环境和更廉价的房价选择离开城市中心区域，这就导致了市民对汽车依赖度的大幅提高。 在二十世纪的最后五年中，奥兰多的车辆数额增加了百分之十五，私家车也变成了最主要的交通工具。 不仅如此，通勤路线和收费高速公路上的车流量也大大增长。 更糟糕的是，只有少数民众选择利用公共交通出行[5]。 这些因素都使得大奥兰多许多路段的交通变得异常拥堵。

2.2.2 环境

大部分的自然资源集中在乡村，尽管政府想保护它们，但是私营业主仍然倾向于开发农村用地。因此，城市蔓延侵占了许多农场，野生动物的栖息地和一些其他类型的绿地。 这造成了生态环境的不良发展，并且，原来提供给当地人的农作物也被严重影响。 说到大奥兰多，不能不提到它周边的湿地，湿地不仅能平衡生态系统还能提供必要的水资源。 但是，缺乏规划管理的城市增长使湿地面积逐渐变小。

2.2.3 经济

中上层的人士常在乡村安家以寻求更好的生活环境，他们逐渐变成城市扩张过程的主导者。因此，市中心的一些土地贬值，常有废弃房屋的出现。 发展投资也渐渐转到城市边缘带，使得市中心缺乏经济发展活力。

2.2.4 犯罪

因为城市蔓生，市中心聚集了很多黑人、移民者和穷困的住户，在一定程度上导致了犯罪率慢慢走高。 经测评，大奥兰多只比美国百分之二的城市安全。

2.3 应对措施

佛罗里达州通政府拥有最强的管理城市增长的手段[6]。具体来看，在这里，总体规划是强制性的，并且，政府早在1985 年就颁布了《增长管理法案》(Growth Management Act)，这使得佛罗里达成为美国第二个关注控制增长相关问题的州。其中，一致性发展、并发性发展和紧凑发展是三个主导政策。 另外，政府也颁布了一些别的政策和规定来尽量将城市扩张的危害性降到最低。

2.3.1 交通

为了克服在交通领域出现的种种弊端，当地政府推行了智能交通系统和自动收费系统。 智能交通系统，即intelligent transportation system (ITS)，旨在不依赖建立新车道或高速公路来规范交通流。 具体技术包括利用监控摄像机，改变交通信号，通过电脑操控信号体统和自动化的运输车辆地位系统。不增加道路数量在一定程度上意味着减少低密度的发展，这也将阻止城市扩张的进程。另一方面，自动收费系统则针对于减少收费时间来缓解交通堵塞。 同时，人们也开始关注提升城市的可及性和公共交通的便利性，以此来减少对私家车的依赖并最终来限制扩张。 不仅如此，政府还计划建立一些带有学校和公园的行人友好社区，来鼓励当地住户步行出行，在同一个地方生活和购物。

2.3.2 环境

一直以来， 州政府都十分重视对环境问题的解决。 追溯到1972年，政府通过了《环境土地和水管理法案》和《水资源法案》来限制一切有关于环境事务的州或区域发展项目，从而控制土地利用。 这些与环境相关问题由环境保护部门负责，它的焦点任务是水管理区域和环境敏感地区的管辖权的指定[7]。 这些措施可以同时保护环境和抑制城市无限制的蔓生。

2.3.3 经济

之前提到的并发性发展中规定了两种处理市中心经济萧条处境的方式。 其一是，立法机关于1995 年颁布《私有财产权保护法案》(Private Property Rights Protection Act)以保持土地价值，并设定标准来测算赋予的权力和赢得的收益以减轻市中心居民的过度的负担[8]。 其二是规定在发展一个新的地区之前就应该充分地准备好配套基础设施。 这一举措限制了一些在城市边缘区的开发，为市中心的经济发展留下了更多的资金[9]。

2.3.4 犯罪

为了将奥兰多大都市区的中心地带转变为一个更加安全的社区，警察部门付出了相当大的努力。举例来说，官员提供了包涵报警系统，强制安全和妇女保护的犯罪防范指南。政府还鼓励非政府组织或团体传播更多的自我防卫知识来挺高市民的警戒意识。

3 结语

通过对美国大奥兰多都市区的案例研究，中国城市能得到哪些借鉴意义呢。

首先，我国政府应该密切关注城市发展的动向，谨防城市面积的大面积扩张。因为，这种缺乏规划的城市蔓延会导致很多严重后果。它不仅会使城市交通变得更加拥堵，侵占农林地，加剧水资源等自然资源的消耗，还会造成城市中心区域缺乏经济发展的资金和活力，城市发展不平衡，并且带来一系列的社会问题如两极分化，犯罪率提高等。

其次，面对城市扩张所带来的系列问题，我国政府可以从美国的相关应对措施中学到些许经验。 针对交通问题，当地政府不要只着眼于拓宽道路，建立繁复的高架桥系统，而是应该发展新的交通科技来治本。 比如，灵活地根据道路交通的车流量情况及时改变交通信号来尽快疏散交通堵塞最为严重路段的交通，并推行自动收费系统（ETC）来收缴高速公路的通行费。 建立更完备方便的公共交通系统，随之鼓励市民更多地选择公共交通出行也对缓解交通拥堵有着举足轻重的意义。

为解决土地侵占和修复被破坏的生态系统，政府应该颁布相关法案或条例，严格监督、限制以占用必要农林地或破坏环境为代价的发展项目，因为保护城市周边的水土是维持城市可持续发展的必要条件之一。

城市扩张所带来的经济和社会问题或许在现阶段还不是十分明显，但是，从长远的眼光看，这一过程必将导致城市的不平衡发展，市中心功能的削弱以及与之相伴的社会问题。 所以，完善城市中心的发展，控制城市边缘区域的发展势在必行。

［1］Hayek, U. W. & Jaeger, J. A. G. & Schwick, C. & Jarne, A. & Schuler, M.Measuring and Assessing Urban Sprawl: What are the Remaining Options for Future Settlement Development in Switzerland for 2030[J]. Applied Spatial Analysis and Policy, 2011, vol. 4, no. 4, pp. 249-331.

［2］Schultink, G. Land Use Planning and Open Space Preservation: Economic Impacts of Low-Density Urbanization and Urban Sprawl[J]. Journal of Civil, Environmental, and Architectural Engineering, 2009, vol. 3, no. 1, pp. 37-39.

［3］Lopez, R. & Hynes, H. P. Sprawl In The 1990s: Measurement, Distribution, and Trends [J]. Urban Affairs, 2003, vol. 38, no. 3, pp. 325-355.

［4］Mieszkowski, P. & Mills, E. S. The Causes of Metropolitan Suburbanization [J].Journal of Economic Perspectives, 1993, vol. 7, no. 1, pp. 135-147.

［5］Sakowicz, J. C. Urban Sprawl: Florida's and Maryland's Approaches [J].Journal of Land Use, 2004, vol. 19, no. 2, pp. 378-424.

［6］Delye, R. E. & Richard, A. S. Local Government Compliance with State Planning Mandates: The Effects of State Implementation in Florida [J]. Journal of the American Planning Association, 1998, vol. 64, no. 4, pp. 457-69.

［7］Tucker, J. C. Biodiversity Conservation and Ecosystem Management in Florida:Obstacles and Opportunities[J]. Fordham Environmental Law Journal, 2001, vol. 13,no. 1, pp. 1-106.

［8］Durden, B. Layman, D and Ansbacher, S. Waiting for the go: Concurrency,takings and the Property Rights Act [J]. Nova Law Review, 1996, vol. 20, no. 2, pp.661- 682.

［9］Pelham, T. Adequate Public Facilities Requirements: Reflections on Florida's Concurrency System for Managing Growth [J]. Florida State University Law Review,1992, vol. 19, no. 1, pp. 973-1052.