输入型农村社会保障制度困境与公共品供给的现代转型*

白小平

大力发展农村社会保障事业既是我国民生建设、新农村建设的突破口，也是组织实施农村社会管理的核心内容。自2003年以来，我国通过大规模的政府财政转移支付和农村社会保障制度建设，迅速改变了以往农村社会保障历史欠账多、项目单一、覆盖面窄、水平低下、风险大的局面，为保障农民经济社会权益、促进城镇化、建设新型农村社会管理体制打下了坚实基础。从资金来源来看，农村社会保障整体呈现出公共品输入型特征，是一种政府保障模式设计，社会互助效能低下。在未来农村社会保障发展中，我们应认真总结经验，提倡社会保障的社会互助互济本质，建立科学的公共品供给制度，确保经济持续健康发展，应对未来社会风险。

一、输入型农村社会保障制度现状分析:一种政府保障模式的设计

从资金来源(“进口”)和支付(“出口”)情况来看，与城镇社会保障相比，我国农村社会保障①整体呈公共品输入型特征，是一种政府主导的“自上而下”的农村社会管理建设。从2003年起，我国持续加大财政转移支农力度，对农民的四项补贴从2003年人均96.8元增加到2010年的452.9元，增长了4.7倍，而同期农村居民纯收入从 2003年人均2622.2元至2010年仅增加到5919.0元，只增长了2.3倍。②2010年，中央公共财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计8898.54亿元，约占中央公共财政总支出的10%左右，而2010年中央财政用于“三农”的支出合计达8579.7亿元。③另据相关数据显示，中央公共财政用于民生支出5年(2008—2012年)累计 16.89万亿元，年均增长21.1%，占中央公共财政支出的比重稳定在2/3以上。④2013年，中央财政预算支出合计69560亿元，用在民生方面支出安排合计15712.5亿元，用于安排对农民的四项补贴合计1700.55亿元，两项合计约占总支出的25%，仅社会保障和就业约占9.4%。⑤这一系列数据说明，近年来我国政府始终注重不断提高民生投入比例，加强完善各类社会保障项目，以规模性公共品投入来迅速提升农村社会保障水平，极力填补城乡社会保障的差距⑥。

1.农村居民社会养老保险:公保的定期储蓄式养老

从农村居民社会养老保险来看，2009年开始新型农村社会养老保险制度试点工作，当时预期2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，可实际上仅用了三年时间，我国就实现了城乡居民社会养老保险制度全覆盖，1.3亿60岁以上老人按月领取了养老金。⑦按城乡居民社会养老保险金待遇组成“基础养老金+个人账户养老金”来分析，基础养老金由中央和地方财政支出构成(中央财政55元+地方财政5—65元不等)，即用财政“补出口”⑧，基础养老金以财政转移支付方式现收现付，没有积累。个人账户养老金以城乡居民缴费和地方财政补贴为供款主体，形成基金积累。一般来说，城乡居民缴费大多选择100元的档次，地方财政对参保居民每人每年再补贴30—180元不等。⑨理论上地方财政补贴约占个人账户养老金的1/4到1/3左右，实际情况比这个比例要高，2012年个人缴费仅占城乡居民社会养老保险基金收入的32.5%⑩，地方财政是个人账户养老金的绝对供款主体。从城乡居民养老金产权性质来看，我国城乡居民社会养老保险实际上是“公保的定期储蓄式”养老，这与“社保公助”、“统账结合”的城镇基本养老保险存在保障模式、资金投入性质上的差异(2012年财政补贴仅占城镇基本养老保险基金总收入的13.2%（11）)。虽然中央财政和地方财政对城乡居民社会养老保险支持在能力范围之内（12），但要以此方式逐步填补到与城镇基本养老保险相当的合理水平，财政供款压力很大。

2.新型农村合作医疗保险:公保有结余的现收现付式医疗

新型农村合作医疗保险(以下简称新农合)在资金来源方面，由政府财政补贴、个人缴费、集体补助形成新农合统筹基金，无个人账户基金积累，个人参保自愿，并与医疗救助项目衔接，参保农民总体满意度较高。截至2013年，新农合财政补助标准达到每人每年280元，假设以2011年乡村人口65656万人计算，理论上所需财政补贴需要1838.4亿元，约占2013年中央财政预算支出的2.6%。新农合个人缴费不低于60元（13），只占新农合统筹基金的16%左右，财政投入占到82%（14）(2011年财政补贴仅占全国城镇职工基本医疗保险基金收入的3.47%（15）)。有学者建议对新农合实施“强制参保模式”（16）。考虑到持续增加个人缴费额度的困难性和其资金比偏低，这种建议意义不大。在新农合待遇支付方面，各地规定不一，一般采用住院、大病、特殊病种统筹为主(即大病大额)，兼顾门诊统筹，新农合统筹基金在扣除风险基金、控制当年结余比例外，采用设定起付线和封顶线、按一定比例或定额补偿，属“公保有结余的现收现付”模式。与城镇职工基本医疗保险相比，新农合也存在保障模式、资金投入性质上的差异，同时保障水平明显较低，城镇职工基本医疗保险平均可报销的比例是新农合的1.5—2倍，最高支付限额是新农合的2—3倍。

3.农村社会救助和农村社会福利:纯公共品投入式救济

从农村社会救助和农村社会福利来看，我国新型农村社会救助体系基本形成，农村社会福利处于逐步整合稳定阶段，项目所需资金均由政府财政负担。目前，我国已建立起社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。从2007年起，政府不断提高农村居民最低生活保障(以下简称农村低保)标准，越来越多的人被纳入农村低保范围。截至2011年，农村低保对象有5298.28万人，农村低保平均保障标准月人均为140.29元;农村五保供养人数578.62万人，集中供养平均标准为年人均3399.70元，分散供养平均标准为年人均2470.50元。2011年，全国共筹集老年人、残疾人和儿童三项福利资金350.93亿元，全国社会福利机构 4.25万个，床位321.05万张，收养老年人、残疾人和儿童等237.92万人。（17）需要指出的是，这些社会救助和社会福利尚未惠及政府福利部门登记在册之外的老人、残疾人、孤儿。农村社会救助和社会福利与城镇一样同属“纯公共品投入式救济”模式，但其标准和福利水平整体比较低，覆盖面窄，各地实施差异较大，运行不规范，社会服务程度低，尚未达到“应保尽保”、“保基本”、“普遍惠及”的目标，有待进一步统一和完善。

理论界一般根据社保资金来源、保障水平等方面将社会保障划分为社保公助型、国家福利型、自我积累型三种模式。社保公助型在资金筹集方面以雇工、雇主作为主要缴费主体，国家仅在统筹基金支付不足时适当补助兜底。国家福利型由国家充当社会保障的直接角色，通过税收负担主要资金来源，保障水平较高。自我积累型由雇主和雇员的一方或双方缴纳社会保障费用，通过强制储蓄方式实现保障。我国城镇基本养老保险、职工基本医疗保险采取社保公助模式，农村社会保障比较符合“国家福利型”模式特征，其实质是一种政府保障模式。在政府保障模式中，政府是社会保障的责任主体，采用行政管理方式，自上而下，依靠大量财政资金投入，短期内可实现一定社会政策目标，具有灵活性好、政策性强、效率高、成果显著等优势。但是，由于政策的不稳定性、财政资金的可持续性压力，这种模式保障水平低、社会化程度低，加之具体国情等因素的制约，政府保障模式不能等同于国家福利型模式。

二、输入型农村社会保障制度分析:政府保障模式运营困境

政府保障模式是一种应急、过渡模式，目的在于政府通过大规模财政投入，集中力量，弥补农村社会保障方面的历史欠账，为新型社会保障的实施打下坚实基础。近年来，我国农村在政府主导下，用较短的时间，基本改变了以往依靠土地、集体和家庭来保障生存的局限，构建起新型农村社会保障体系，体现出我国社会主义制度的优越性。但面对我国经济社会的转型、农村的具体情况和农村社会保障建设中的诸多问题，该模式面临五大困境，并不是我国农村社会保障建设的长久之计。

1.困境一:政府公共品供给的可持续性困境

关于农村社会保障政府公共品供给的可持续性问题，学者们大多对农村养老保险公共品供给的可持续性进行了研究，他们认为中央和地方财政对新型农村养老保险的支持在其能力范围内。但全面考察农村社会保障各项目的公共品供给的可持续性，这仍应是一个十分棘手的问题。第一，从社会政策目标来看，工业反哺农业，城镇反哺农村，缩小城乡差距，调节农村收入结构，这些都要求不断加强财政支农力度，但这种支出到底多大比例才合适，值得思考。2011年全国社会保障财政投入约7555.34亿元，约占该年度财政支出的7%。假设2020年财政支出比2011年翻一番，考虑我国的基本国情，将此比例提高到15%(2008年德国为55.5%，加拿大为45.6%，美国为30.2%（18）)，达到2011 年财政投入的4倍，由于城镇与农村社会保障模式不同，将财政投入的2/3划入农村，即便如此，农村社会保障也仅达到农村基础养老金人均200—300元，医疗平均最高支付限额20万元左右，农村社会救助和社会福利应保尽保、普遍适度的基本状况。这还是未考虑人口变动、经济放缓、物价上涨等因素影响的情况。第二，从农村社会保障的方针来看，虽然基本实现了广覆盖、多层次的目标，但对“保基本”的认识还比较模糊，“基本”要达到多少才能满足农村居民的基本生活需要，这一点并不清晰，在一定程度上影响了公共品供给的方向与规模。虽然我们不能直接依据2012年世界银行划定的每人每天生活费2美元的贫困标准（19）来考量，但是每月领取73.61元(按年缴费100元档次计)的养老金，月人均140.29元的农村低保，年人均不低于2600元(2013年甘肃省政府发布)的五保供养，显然不能满足农村居民的基本生活需求。第三，如何保证公共品供给的可持续性和化解政府无限责任风险，也是一个需要探讨的重要问题。有学者建议开征社会保障税，实行专款专用。这与我国的国情和税制特点不相符合。社会保障税是一国社会成功转型后发展起来的一个直接税种。由于我国农民并不是直接税的纳税主体，农民总体收入偏低，如果开征社会保障税将面临用部分职工和企业的所得来负担近50%人口比例的社会保障支出，这显然违反税制公平原则，难以实行。加之政府财政赤字、地方债务等问题，更易使刚性的政府公共品供给在达到一定规模后面临巨大风险。

2.困境二:农户二元经济行为与农民缴费难的困境

一般来看，社会保障资金来源多元化，是其发挥社会互助互济功能、构筑社会安全网的基础，如果单纯依赖某一方资金投入，社会保障互助互济功能就会大打折扣。我国的农户经济行为以户为基础，具有“耕工结合”特点。在“耕”上，劳动力与生产资料统一结合，农户既是雇主也是雇工，市场风险较小;在“工”上，劳动力又与生产资料分离，务工人员既是农民也是劳动者，市场风险较大(但与城镇职工和居民相比风险不大)。“耕”“工”行为的首要目的在于保障基本生存所需，其次是谋求一定发展，外界对农户收入情况无法准确判定，而往往依据其消费和劳动力多寡来感知农户“富”与“贫”的状况。农户二元经济行为导致三个方面的问题:一是决定了当前农村保障是多元性的，土地、家庭保障仍占据一席之地;二是农户与集体经济组织形成“有利则来无利则往”的游离局面，经济组织发展的好与坏，影响农村的聚合效应和社保资金投入;三是农户收入有限，对支出进行排序，2010年全国农村居民纯收入人均5919元(西部地区人均4417.9元)，农村居民总支出6991.8元，其中生活消费和家庭经营费用支出占 90.1% ，转移性支出占 6.3%（20），支出中保障型消费居首，发展型消费比例很低。上述三个方面的因素促使农民参与社会保障成为一种心理预期消费，即费少利多则积极参加(如新农合)，费利同等则消极从众(如农村居民社会养老保险)，费多利少则拒绝参加，心理预期消费在农户所有支出中排在最后位置。

3.困境三:城乡社会保障的合理差距困境

从总量看，政府为推动城镇化建设、实现社会转型，用于城市建设的财政支出大于对三农的投入。只是近几年来城乡社会保障公共品的供给量在向农村倾斜，农村的供给量超过城市。即便如此，城乡社会保障差距依然很大，1991—2008年，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多;2008年，占全国总人口52%的农民保障支出仅占全国社会保障支出的12%左右。（21）要填补差距，就要持续提高公共品供给规模，但持续的公共品供给所面临的问题是:要么实现城乡社会保障统筹一体化，要么保持城乡社会保障差距在合理限度内。应该说，前者有利于社会公平公正，是一个全民皆大欢喜的结局，只是从我国的国情和农村乡土社会的特质来看不尽现实，况且到目前为止还有不少发达国家也并未实现城乡社会保障统筹一体化。选择只能是后者，理由有三:一是城乡居民基本生产生活资料配置不同，风险不同。与城镇居民相比，除了劳动力、技术基本要素外，农民还有土地、宅基地等资源。二是城乡居民基本消费模式不同。农村社会具有内生型消费(自给自足)和外放型消费两个消费系统，而城镇只有外放型消费系统，两者消费负担不同。三是我国农村人口基数依然很大。2011我国农业人口占总人口的48.73%，2008年世界农业人口占世界总人口的38.8%，美国为 1.8%，日本为 2.4%，英国为1.5%。（22）庞大的农村人口基数所产生的社会保障消耗远未达到城镇可以合理负担或忽略不计的程度，这与农户二元经济行为、农民缴费难等共同构成城乡社会保障统筹一体化建设的客观障碍。而要做到城乡之间保持合理差别，难度也很大。以城乡居民养老保险为例，2012年我国将农村居民社会养老保险与城镇居民社会养老保险合并，统一为“城乡居民社会养老保险”，实施统一的养老保险待遇支付，这一制度有可能在城镇职工、城镇居民、村民三个群体中把城镇居民推到最困难群体的边缘，部分城镇居民可能沦为城市贫民。这要引起政府及早关注。

4.困境四:行政主导自上而下的农村社会保障建设困境

行政主导自上而下的政府保障模式是符合当下国情的一种现实选择，但这种模式与“政府主导、村民自治组织和其他社会组织协同、村民参与的社会管理模式”还有一定距离。第一，行政主导“内卷化”与村民需求之间的不适应。一方面，公共品供给达到一定规模后，政府治理有可能“不能很好地实现预期意图，陷入一种总量增加但无实质突破的‘徘徊’或路径依赖状态”（23）;另一方面，农村居民(尤其是中西部地区的农村居民)对社会保障的刚性需求依然很大，宏观公共品供给与农村居民的具体需求不尽统一。第二，农村社会保障行政管理与经办机构设置不科学，形成中央和地方政府多级负责、多部门管理、多机构经办、资金多头分配、多头监管的不合理局面。第三，地方财政和集体经济组织差异化的补助，拉大了经济发达地区(或村镇)与不发达地区(或村镇)、高收入农户与低收农户之间的社保水平差距。第四，政府包揽社会建设与服务，社会组织参与机制未理顺，导致社会组织缺乏积极性，社会服务程度低，服务有缺漏，政府出力不讨好，在一定程度上影响了社会建设的效果。第五，注重社会保障的实体建设和资源投入，忽视程序规范和责任建设，导致资源投入的浪费、权力寻租和腐败。

5.困境五:农村社会保障制度理念设计与衔接困境

农村社会保障除了公共品供给要科学、供给机制要理顺外，制度供给的科学性也很重要。农村社会保障在制度理念的设计和衔接上存在如下问题:第一，农村社会保障各个项目制度设计不科学、理念不清晰。以农村居民社会养老保险缴费与待遇设计为例，个人缴费选择最低档次每年缴费100元，若财政补贴35元，缴满15年，预算月养老金为73.61元;个人缴费选择最高档次每年缴费1000元，若财政补贴40元，缴满15年，预算月养老金为198.33元。从缴费档次来说，最高是最低的10倍，而待遇最高仅是最低的2.7倍。这至少引起两个疑问:一是个人年缴费100元享受月73.61元的待遇，与不缴费却直接可享受60元基础养老金之间有何区别?二是个人年缴费达到1000元，预算月养老金为198.33元，其待遇也仅仅达到目前2300元的贫困线标准(月192元)，与农村低保户有何区别?由此看来，10个档次的缴费设计甚至包括农村养老保险制度本身到底有多大的实施意义值得反思。再比如，农村社会救助实施不按标准线走，而是采取名额分配制，打乱了项目间功能衔接，助长了投机行为。第二，由于各个项目的理念设计不清晰，各个项目之间功能衔接受阻。从一般理论上分析，养老保险要能满足生存和一定的发展需要、医疗保险保健康防止因病返贫、社会救助和社会福利反贫困，从而形成前者待遇支付高于后者的境况，即领取养老金的，如果没有特殊事由，就不能再领取救助金。可这种常识在农村社会保障中并不适用，情况比较混乱。第三，城乡社会保障对口衔接难。由于城镇社会保障与农村社会保障在模式设计、基金统筹层次、管理机构上均有所不同，造成村民转为市民时对口衔接出现困难。

三、农村社会保障公共品供给定位与现代转型:社保公补模式的确定

农村社会保障公共品供给本质上是一种农村社会保障模式的选择，政府保障模式不是国家福利型模式，也不能最终发展为国家福利型模式。国家福利型模式在经历了福利国家的实践后，最终被证明是不利于经济社会健康有效发展的。发生在资本主义国家的经济滞胀、人力资本危机、美国次贷危机、欧洲债务危机等，无不有其弊端的缩影。当然，农村社会保障的政府保障模式也不能发展为城镇的社保公助模式。由于我国农村基本生产资料集体所有、以户为基础的家庭联产承包经营方式、农户二元经济行为、农村人口基数大、乡土社会气息依然浓厚、农村生产力相对低下、农业在GDP中的比重逐年降低需要各方反哺等基本国情，我国农村缺乏以雇工、雇主作为缴费主体的运行基础，缺乏政府财政在统筹基金支付不足时适当补助兜底的经济社会条件。

景天魁指出:“一个福利模式要合适，表现为四个方面:一是适度性，要与经济发展水平要协调，否则难以持续;二是适应性，要适应市场化和城市化这样的社会情势;三是适用性，要适合人的生活方式、生活态度;四是适当性，要适合人伦、人情，具有道德上的正当性。”（24）因此，构建我国农村新型社会保障模式一定要符合农村社会实际情况，符合农民的心理预期。政府保障模式在完成过渡时期的过渡任务后，农村社会保障将面临新的选择。笔者认为，考虑我国农村社会现状，为保证农村社会政策的稳健运行，我国农村社会保障公共品供给应分两个阶段，从而最终实现社保公补模式和范围有限的城乡社会保障统筹一体化。

1.第一阶段:至2020年左右，政府保障模式的改良与规范

第一，继续加大国家对农村社会保障的公共品投入，促使“保基本”目标的实现。在加大财政投入力度的同时，要科学划定财政在城乡社会保障方面的刚性支出比例，到2020年使其总量支出比例占财政支出的 15%—20%(农村在总量占到 8%—13%)。要明确中央、地方两级财政支付范围和责任，形成农村社会救助和农村社会福利由中央财政负担、农村医疗保险和养老保险按比例分担的机制。要建立农村医疗、养老的科学缴费机制，增加个人在两种保险中的负担责任。逐步缩小城乡社会保障差距，将城乡社会保障水平控制在0.5—1倍系数内。

第二，科学设计农村社会保障各项目的理念，形成良性发展秩序，确保项目间的功能衔接与匹配。应坚持“养老保险能满足生存和一定的发展需要、医疗保险保健康和防止因病返贫、社会救助和社会福利反贫困”的基本理念，考虑农村实际情况，先以反贫困、保基本、增强农户发展内力为基点，优先发展农村社会救助、农村社会福利和农村医疗保险，逐步提高反贫困标准和医疗保险水平，再大力发展新型农村社会养老保险。要做到农村社会救助、农村社会福利按标准普遍实施并惠及全体农民，坚决制止搞名额分配的做法，使农村社会养老保险建设建立在一个较高的保障层面上，达到制度衔接、整体抗风险能力提升的效果。

第三，政府应改变对农民的财政直补形式。目前，财政直补已成为农村居民收入的一部分。截至2010年，财政直补已占农村居民总收入的6.8%（25）。改革后的财政直补用于三个方面:一是将一部分财政直补资金直接转入农民的医疗和养老账户，补充农民缴费，积累资金。二是按一定比例为农民购买养老、财产、医疗、教育等方面的商业保险，提升抗风险能力。三是给予农民一定的现金直补，避免农民等和要的思想，即“保基本可以靠政府，但要增加收入过好日子，还要依靠农民辛勤致富”。特殊困难群体财政转移支付由地方财政另行补充，避免因农民现实利益减少而引发的不必要的社会矛盾。

第四，统一农村社会保障行政管理，形成政府负责，人力资源和社会保障部门、民政部门统一管理，其他部门协同配合的管理体系。人力资源和社会保障部门按城镇与农村两事业部体制建设行政管理组织与经办机构，统合农村养老保险和新农合管理，民政部门管理农村社会救助和社会福利。全国社会保障基金理事会统一管理城乡社保基金，逐步提高统筹层次。全面建成城乡社会保障信息系统，所有项目都应有信息系统支持，所有项目都应单独列为政府预算科目，完善公民的社会保障信息数据，为社会保障管理和科学研究提供最基础的信息依据。加强行政监督、社会监督和资金审计，规范监管程序。实施农村社保议事听证制度，提高农民参与的积极性。

第五，逐步改善村集体、其他社会组织在农村社会保障中的地位。既要赋予村集体、其他社会组织在村民社会保障项目上的评议权，又要对其进行规范和责任约束，同时给予一定的财政补贴，激励其投入社会服务建设，提高社会服务质量。改革“一事一议”财政奖补政策，政府以“雇主”身份委托村社会组织进行公益事业建设，给予经费支持和奖励，免除村民筹资筹劳负担。大力扶植农村经济合作组织，发展经济，增强村集体组织的基层聚合力。

第六，要科学研究农村社会保障各个项目设计，以法律、法规形式规范各个项目，使其稳定下来，制度公开透明并方便村民学习和理解。制度设计要有前瞻性，做好与城镇的衔接。要及时清理过时的农村社会保障项目，做好与新项目实施的衔接工作。要规范地方政府财政补贴，避免区域性福利水平差距拉大。

2.第二阶段:2020年以后，社保公补模式的共济与衔接和有限统筹一体化

经过第一个阶段，在完成保基本(反贫困)、广覆盖(普遍惠及)、多层次(体系完备)、可持续(财政供给科学)的方针任务后，面对新的经济社会环境，政府保障模式将面临一次新的调整。到2020年我国将全面建成小康社会，四化同步战略基本实现。到21世纪中叶，我国将达到中等发达国家水平。在这个过程中，我国农业人口比重不断降低，生产力相对发达，农民收入增大，农村产业化市场充分，具备了社会保障模式的转型条件。笔者认为，只要我国农村的生产生活基础资源配置关系不变、农村人口比例在35%以上，那么第二阶段总的布局依然是城乡社会保障的二元体系安排。在该阶段，城乡社会保障互助互济，功能衔接，保障水平差距合理，制度公平正义，公共品“输入”与“造血”相结合，自身抗风险能力强是其稳定的核心特征。

一般来看，具备“互助互济”、“功能衔接”的社会保障是一个国家社会保障走向成熟的标志。国家福利型、自我积累型由于没有把国民的社会保障责任和社会风险在全社会内部进行合理分担，导致“公平”与“效率”皆受损害，甚至成为新发社会问题的源头。社保公助模式由于能有效克服上述两种模型的弊端，故而为各国所接受。建设社保公助模式要具备三个方面的条件:一是确保社会保障资金来源和责任主体多元化，缴费资金方式和比例设计要科学。二是确保社会保障资金形成较大范围的统筹层次，实现互助调剂。三是确保社会保障项目设计科学，功能相互衔接，能全面维护人的基本生存与发展所需。由此，政府保障模式的现代转型应向此方向作出努力。“社保公补”与“社保公助”不同之处在于，作为对“三农”的社会补偿，政府财政是按一定比例定期持续投入，强调政府对农村建设的即时补偿责任。

第一，构建农村社会保障资金来源的多元化体系，将农户(或村民个人)、村集体、合作经济组织、其他社会组织、政府等都有效地纳入系统中。在养老和医疗方面坚持多元化筹资原则，也即“社保公补”模式，讲求村民、村集体、合作经济组织、政府共担社会保障责任，形成村民和集体经济组织缴费、政府财政补偿的缴费机制，统账结合，提高基金统筹层次，做好与城镇社会保障的衔接。第二，农村社会养老保险待遇支付应高于其他社会保障项目，取消现行的农村养老保险十级缴费体制，实施两到三级累退缴费机制，明确政府补贴额度，缩小养老保险体制内差距。第三，尝试将我国的养老保险统一为城镇基本养老社会保险和城乡基本养老社会保险，将养老保障水平控制在城乡合理差距范围内，有条件的地区可以实施城乡社保统筹一体化。第四，以人为本，全面实现“保基本”的目标，建议对农村医疗保险、农村社会福利、计划生育保险等进行城乡统筹一体化建设，即“范围有限的城乡社会保障统筹一体化”。第五，大力弘扬社会主义道德，建设和规范农村社会慈善事业，使其成为农村社会保障的中坚力量。第六，针对现代化、市场化的农村社会在用工方面出现的新情况(如家庭农场经营中形成的农业雇佣关系和雇佣人员)，建议考虑农业雇佣人员最低报酬制度、农业雇佣人员失业补偿制度和工伤补偿制度。第七，设置反贫困生产救助和特殊津贴项目，加大对贫困地区和城乡贫民的救济，提升他们的生存水平和技能。第八，搞好社会服务，形成政府搭台、社会组织“唱戏”的社会服务体系，有效落实社会福利产品，化解社会矛盾。

四、余论

罗尔斯认为:“最终的分配是通过尊重某些权利达到的，而这些权利又是由人们根据合法期望约定去做的事情决定的。”（26）虽然一个国家社会保障制度的产生与发展不是学者们刻意设计的结果，但作为一项复杂而系统的社会工程，农村社会保障制度与模式建设需要我们认真面对社会实践和大众心理预期并进行理性的思考。两个阶段的农村社会保障模式探讨，其目的在于建构符合我国国情的社会保障体系。我们应借鉴其他国家的经验，理清思路，充分调研，总结不足，为实现国民体面生活、尊严生存的民生理想而努力。

注释

①农村社会保障主要涉及七类社会保障项目，即农村社会保险(包括新型农村合作医疗、农村居民社会养老保险、农村生育保险);农村社会救助(包括农村生活社会救助、农村生产社会救助、农村灾害社会救助三个大类，形成农村最低生活保障、农村医疗救助、农村危房改造、农村临时救助、流浪乞讨人员救助、农村扶贫开发、农村自然灾害救助等项目);农村社会福利(包括老年人福利、残疾人福利、儿童福利、各项财政直补、农村五保供养，以及在义务教育、高龄、农村公益事业建设、独生子女户等方面形成的津贴或补贴);农村优抚安置;村民住宅保障;失地农民社会保障;农村社会预护(包括自然灾害预护、环境预护、疾病防控预护、社会突发事件预护等)，本文主要对前三项做相关数据比较分析。② （20） （22）国家统计局农村社会经济调查司:《2011年中国农村统计年鉴》，中国统计出版社，2011年，第54、58—66、387页。③财政部:《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2011 －03/17/c_121200670_12.htm，2011 年 3月17日。④⑦(两会授权发布)《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》，新华社，http://china.huanqiu.com/hot/2013－03/3748826.html，2013 年 3 月 19 日。⑤《图说:2013年中央公共财政预算支出结构》，新华网，http://news.xinhuanet.com/photo/2013－03/07/c_124427496.htm，2013 年3 月7日。⑥ （21）1991—2008年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重为15%，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。2008年，占全国总人口52%的农民保障支出仅占全国社会保障支出的12%左右。参见纪江明、张乐天、蒋青云:《我国城乡社会保障差异对居民消费影响的实证研究》，《上海经济研究》2011年第1期。⑧李琼、姚文龙:《公共财政支持西部新型农村养老保险制度可持续性研究》，《甘肃社会科学》2013年第2期。⑨各地财政补贴差异较大，如甘肃省普遍为35元，新疆维吾尔自治区为50元，广州市为180元，有些地方为激励高档次缴费、奖励独生子女、救助重度残疾和低保农村居民，实施激励性或保护性财政补贴，最高可达到70元或者全额补贴。⑩2012年城乡居民社会养老保险基金收入为1829亿元，其中个人缴费为594亿元，个人缴费仅占基金收入的32.5%。相关数据参见:《2012年度人力资源社会保障事业发展统计公报》，人民网，http://politics.people.com.cn/n/2013/0528/c1001 －21641740 －2.html，2013 年5 月28 日。 （11）城镇基本养老保险缴费主体为职工个人、用人单位，辅以财政必要补贴。2012全年城镇基本养老保险基金总收入20001亿元，其中征缴收入16467亿元，各级财政补贴基本养老保险基金2648亿元，财政补贴仅占城镇基本养老保险基金总收入的13.2%。相关数据参见:《2012年度人力资源社会保障事业发展统计公报》，人民网，http://politics.people.com.cn/n/2013/0528/c1001 － 21641740 － 2.html，2013 年5 月28 日。 （12） （16）刘晓梅、楚廷勇:《对新型农村社会养老保险试点方案的思考》，《东北财经大学学报》2010年第4期。 （13）为提高新农合待遇支付水平，政府每年都相应提高财政补贴标准和个人缴费额度，在实践中形成一种惯例，即农民个人缴费比例一般不超过筹资标准的20%，政府负担80%左右。各地在个人缴费上规定不统一，但差距不大，如2012年广东个人缴费为40元，山东为70元。个人 缴 费 困 难确 属 贫 困 的 ，由 医 疗 救 助 来 替 其 出 这 笔 钱 参 合。 （14） （15） （17）《全国社会保障资金审计结果公告》［2012年第34号公告］，中华人民共和国审计署，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3071265.html，2012 年 8 月 2 日。 （18）杨秀丽、王慧军:《发达国家农村社会保障政策的特点及启示》，《世界农业》2012年第6期。 （19）杨白冰:《中国贫困线标准仍落后于国际水平》，财新网，http://china.caixin.com/2012 －05 －24/100393350.html，2012 年 5 月24日。 （23）韩鹏云:《农村社区公共品供给的国家治理分析》，《中州学刊》2013年第3期。 （24）景天魁:《民生建设的中国梦:中国特色福利社会》，全国哲学社会科学规划办公室，http://www.npopss－cn.gov.cn/n/2013/0704/c230113 －22076421.html，2013 年 7 月 4 日。 （25）国家统计局住户调查办公室:《2011年中国住户调查年鉴》，中国统计出版社，2011年，第43页。 （26）［美］约翰·罗尔斯:《正义论》(修订版)，何怀宏等译，中国社会科学出版社，2009年，第66页。