内陆地区开放型经济发展新优势的培育与区域经济政策调整

梁 丹

党的十八大报告把“全面提高开放型经济水平”作为“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”的一个重要方面，不仅提出了转变对外经济发展方式的途径，还提出了形成新的对外经济发展方式的“着力点”，即“培育开放型经济发展新优势”。同时，十八大报告也把促进区域协调发展作为促进经济结构战略性调整的重点之一。对内陆地区而言，要着力培育开放型经济发展新优势，客观要求对现行的区域经济发展政策进行重大调整。

一、区域非均衡发展政策及其惯性对内陆地区开放型经济发展的影响

任何一种经济政策都有自己的理论基础，理论基础的特点必然导致经济政策带有某种倾向性，并进一步对经济发展造成某种影响。我国改革开放以来实施的区域经济政策就是如此。

（一）非均衡发展理论与非均衡发展政策

非均衡发展政策导致区域经济发展差距进一步拉大。实际上，以非均衡发展理论为支撑的区域经济政策更多的是强调发挥市场机制自身的作用，强调要承认和利用经济发展不平衡的现实。但是，正如瑞典学者缪尔达尔提出的循环累积因果原理阐述的那样，市场的作用一般倾向于强化而不是弱化地区间的不平衡，地区间发展不平衡使得某些地区发展要快一些，而另一些地区发展则相对较慢，一旦某些地区由于初始优势而超前于别的地区获得发展，那么这种发展优势将会保持下去。因此发展快的地区将发展得更快，发展慢的地区将发展得更慢。在经济循环累积过程中，这种累积效应会体现为两种相反的效应，即极化效应和扩散效应。扩散效应有助于落后地区的发展。区域经济能否得到协调发展，关键取决于这两种效应孰强孰弱。缪尔达尔认为，在欠发达国家和地区经济发展的起飞阶段，极化效应一般都要大于扩散效应。

可见，我国过去一个时期实行的以非均衡发展理论为重要支撑的区域经济发展政策，其实质是鼓励区域非均衡发展。因此，实施这种区域经济政策不可能有效缩小区域经济发展差距，只会使区域经济发展差距进一步扩大。

（二）区域非均衡发展政策对内陆地区开放型经济发展造成的影响

我国区域经济发展不平衡是客观存在的现实，过去一个时期这种政策在一定程度上进一步加剧了区域间的不平衡现状，并对内陆地区经济社会发展特别是开放型经济的发展造成了许多不利的影响，尤其是对外开放梯度推进战略对内陆后开放地区造成的影响最为显著。

我国在20世纪80年代初期将对外开放确立为基本国策和经济发展战略的重要组成部分，按照梯度推进的战略，对外开放模式以区域性开放为主，即主要以沿海地区为战略重点，分阶段、分层次逐步向内陆地区推进。这种梯度对外开放战略的实施尽管有其国际、国内、经济、社会以及地理等多方面的原因，但对内陆地区开放型经济发展造成的诸多负面影响不容回避。

1.导致内陆地区错过了对外开放初期良好的国际国内竞争环境

从国际上看，我国对外开放初期的整个国际经济贸易发展环境相对比较宽松。沿海先开放地区作为我国扩大对外开放的窗口，其对外开放政策一开始实施就得到了全世界的关注，特别是由于适应了国际产业转移的需要，从而引进了一大批加工贸易企业。同时，当时的发达国家对我国外贸出口的限制措施较少，从而使加工贸易和一般贸易的规模得以在短期内获得爆炸式的增长。从国内看，沿海地区对外开放事业的发展不仅得到了国家的大力支持，还得到了内陆地区的鼎力相助和无私配合，内陆地区的资金、自然资源、廉价劳动力等大量涌向沿海地区，成为沿海地区扩大对外开放的坚强后盾。

目前内陆地区扩大对外开放面临的是竞争激烈的国际、国内环境。一方面，发达国家逐步实行严格的贸易保护，使得一般的制造业产品出口困难重重。另一方面，我国全方位对外开放格局已经形成，不仅内陆地区之间存在激烈竞争，内陆地区与沿海地区之间也存在激烈的竞争。这在扩大出口以及招商引资、发展对外经济技术交流各个方面都有突出的表现。

2.导致内陆地区错过了对外开放初期宽松的国内政策环境

在实行对外开放政策的初期，国家对沿海先开放地区的政策支持力度比较大，限制措施也比较少，如对项目自身没有严格要求，不存在用地指标的限制，没有区域粮食产量要求，对外商投资企业给予许多超国民待遇等。

目前，内陆地区扩大对外开放面临的国内政策环境趋于严厉。表现在国内资源保护特别是用地指标的限制越来越严格，对招商项目的要求越来越高，国家对内外资企业的政策趋于统一，将保障国家粮食安全的重任交给了内陆地区的一些粮食主产省份等。

（三）区域非均衡发展政策的惯性对内陆地区开放型经济发展造成的影响

从20世纪90年代开始，我国开始以区域经济协调发展战略替代区域经济非均衡发展战略。2000年以来，我国开始实施以科学发展观为指导的区域经济统筹发展战略。西部大开发、振兴东北老工业基地、支持中部崛起、加快建设中原经济区、我国对外开放工作的重心由沿海向内地转移等一系列战略举措标志着我国区域经济协调、统筹发展的阶段已经拉开了序幕。但是，由于政策制定和执行中的惯性，现存的区域利益分配格局以及一些相关政策和规划仍然对内陆地区开放型经济发展产生着不利的影响。

1.长期非均衡发展的区域利益分配格局对内陆地区开放型经济发展的影响

一方面，沿海地区以制造业和服务业为主，其产品的技术含量、资金含量和附加值都比较高。内陆地区生产的产品中，农副产品、资源类产品和一般的工业制成品占比重比较大，其产品的技术含量、资金含量和附加值都比较低，从而内陆地区从区际分工和贸易中获取的利益远低于发达地区。另一方面，随着经济的发展和居民收入水平的提高，社会对制造业产品需求的收入弹性明显高于初级产品。再一方面，由于技术进步导致的人工合成材料对自然资源的大量替代，使得发达地区对欠发达地区产品需求的增长远远低于欠发达地区对发达地区产品需求的增长，从而贸易利益将更多地向发达地区倾斜。

而且，发达地区维护自身有利地位的强烈动机还会使内陆地区在区域分工和利益分配格局中的不利地位形成持续趋势。国内的发达地区和国际上的发达国家一样，为了维护自身的有利地位，都具有强烈的动机去维护和推广现有分工格局，极力保持和提高其在产业链上的优势，强化其在关键技术、关键行业的垄断地位，从而使得欠发达地区在技术引进方面形成对发达地区的过度依赖，自主创新能力长期得不到提高，难以发挥后发优势，贸易条件难以有效改善，在区域分工和利益分配格局中的不利地位形成持续趋势。

2.现行的一些区域政策和规划仍然进一步固化地区间不合理分工

基于国家区域政策在执行中的惯性以及保障国民经济持续稳定发展的需要，现行的一些国家政策以及相关规划仍然发挥着进一步固化地区间不合理分工的作用，从而对内陆地区开放型经济的发展造成不良影响。

以国务院2010年底印发的《全国主体功能区规划》为例。该《规划》是中国第一个国土空间开发规划，是战略性、基础性、约束性的规划。该规划按开发方式将我国国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域等四大主体功能区，规划在整体上的科学性当然毋庸置疑，但是，这一规划的实施对内陆地区开放型经济发展也会造成一些负面影响。

以对河南省的影响为例：河南省以郑州为中心的中原城市群的部分地区被划入重点开发区域。对这一区域的功能定位是：全国重要的高新技术产业、先进制造业和现代服务业基地，能源原材料基地，综合交通枢纽和物流中心，区域性的科技创新中心，中部地区人口和经济密集区。河南省属于黄淮海平原的地区（包括安阳、新乡、商丘、许昌、驻马店、周口、信阳等11个地市的53个的全部及14个县的部分地区，土地面积67700平方公里，占河南总面积的40.5%。）被划入限制开发区域，属于农产品主产区。对这一区域的功能定位是：保障农产品供给安全的重要区域，农村居民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。要求农产品主产区应着力保护耕地，稳定粮食生产，发展现代农业，增强农业综合生产能力，增加农民收入，保障农产品供给，确保国家粮食安全和食物安全，限制进行大规模、高强度的工业化和城镇化开发。从规划的内容可以看出，虽然国务院并没有限制河南发展工业，但对河南大多数地区的基本定位是发展粮食生产，保障国家粮食安全。因此，对河南的大片地区而言，这一规划的实施在一定程度上意味着对本地作为传统农业区这一分工格局的进一步固化，对河南开放型经济发展造成的负面影响也比较显著。

一方面，为了完成粮食产量目标，河南必须加大对耕地保护力度，必须限制进行大规模、高强度的工业化和城镇化开发，招商引资项目必然要受到用地指标的制约。另一方面，要实现粮食生产在优质、生态、安全等方面的要求，对河南粮食主产区工业和第三产业项目的布局也提出了更高的要求，对招商引资项目的选择也必须进一步加强。对河南那些工业发展水平本来就低，招商引资难度本来就大的县市来说，发展开放型经济的难度进一步加大了。

二、内陆地区培育开放型经济发展新优势的战略考量与途径

培育开放型经济发展新优势事关内陆地区今后一个时期经济社会发展的大局，而且在客观上要求对现行的区域经济政策做进一步的调整。

（一）内陆地区培育开放型经济发展新优势的战略考量

1.培育开放型经济发展新优势是消除开放型经济发展瓶颈制约的突破口

开放型经济发展水平低并且由此进一步对经济社会发展造成负面影响是我国内陆地区的普遍现象。以河南为例：经过对过去一个时期经济社会发展状况的反思，全省上下已经形成了一个基本共识，即开放型经济发展水平低已经成为经济社会发展的重要瓶颈。从目前看，全省上下对于发展开放型经济重要性的认识已经很到位了，关键的问题是怎么样有效提高河南的经济开放度，提高开放型经济发展的质量和效益，怎么样使开放带动战略真正发挥主战略的作用，从而真正形成中原经济区建设的战略支撑。

按照十八大报告的精神，今后一个时期，内陆地区应该在进一步强化传统优势的基础上，把着力培育开放型经济发展新优势作为推进开放型经济发展的突破口，通过增强开放型经济发展的整体竞争力，提高开放型经济发展的质量和效益，彻底消除瓶颈制约。

2.培育开放型经济发展新优势是建设内陆开放高地的关键和核心

近年来，一系列内陆地区都在致力于建设内陆开放高地这项重要工作。一个地区只要在内陆范围内其开放型经济发展规模相对较大，经济开放度相对较高，开放型经济发展的质量和效益相对较好，领先地位比较突出，就可以认定为内陆开放高地。内陆开放高地是内陆地区之间竞争的结果，是开放型经济发展各项指标纵向、横向比较的结果，对工作的难度应该有充分的认识。

从河南省的情况看，目前河南建设内陆开放高地的工作已经形成了许多有利条件，如经济发展环境明显改善，立体的河南新形象已经基本形成；前期已经形成了一套行之有效的发展开放型经济的工作方法和工作运行机制；中原经济区上升为国家战略极大地增强了河南的影响力和吸引力，为河南加快开放型经济发展带来了重要机遇；河南产业基础较好、市场潜力巨大、农业生产条件优越、文化底蕴深厚等方面的优势也得到了进一步的加强。但是，仅靠目前这些优势对于建设内陆开放高地这个目标而言还是远远不够的。如果不能尽快培育一大批掌握自主知识产权，拥有自主品牌，具有较强市场竞争力的优势企业和企业集团，河南建设内陆开放高地的目标就很难实现。

（二）内陆地区培育开放型经济发展新优势的途径

内陆地区要培育开放型经济发展新优势，必须对原有的经济发展战略进行重大调整，改变片面强调发挥静态比较优势的习惯思维，注重培育动态比较优势并实施竞争优势战略。

竞争优势是与比较优势相对应的。竞争优势战略是以不完全竞争和规模经济作为理论前提，以技术进步和制度创新为动力，以产业结构升级为特征，以追求贸易动态利益为方向和目标，以具有竞争优势的产品参与市场竞争，全面提高产业竞争力的一种新型的经济贸易发展战略。对内陆地区的企业而言，实施竞争优势战略的核心问题就是要树立科学的产业升级理念，不断积累自身的知识资本、知识资产，掌握核心技术和专利，不断提升自己，做有灵魂的企业。

（三）内陆地区培育开放型经济发展新优势客观要求调整现行的区域经济发展政策

通过调整区域经济政策促使内陆地区开放型经济发展新优势的形成，其必要性可以从两个方面来理解。一方面，在内陆地区培育开放型经济发展新优势的过程中，需要国家在产业规划、产业政策、财政政策等方面提供支持和帮助。另一方面，通过区域经济政策调整推动区域均衡发展，是国家制定和实施区域经济政策的主要目标。而且国家支持内陆地区开放型经济发展也有利于保障国家粮食安全。

三、进一步调整区域经济发展政策的切入点

鉴于区域非均衡发展政策及其惯性对内陆地区开放型经济发展的影响以及当前内陆地区培育开放型经济发展新优势的客观需要，进一步调整我国的区域经济发展政策势在必行。在区域经济政策调整的过程中应很好地利用以下三个切入点：

（一）加强对反梯度推移理论和战略的研究

任何一种政策都有自己的理论基础。因此，要对长期执行的区域经济政策进行调整，首先必须加强理论上的研究，形成政策调整的理论支撑。同时，考虑到国家区域经济政策在执行中的巨大惯性以及我国沿海地区与内陆地区之间经济技术发展方面存在的巨大差异，要实现区域经济协调发展，在寻求新的理论支撑方面就需要打破常规。加强对反梯度推移理论的研究是这一思路的产物。

经济技术反梯度推移是指经济技术从常规的由高梯度区域向低梯度区域的扩展流动改变为由低梯度区域向高梯度区域的流动和推移。实施反梯度推移涉及到区域经济发展理论和区域经济发展战略两个层面的问题。

1.完善反梯度推移的理论体系

实行反梯度推移政策需要完善的反梯度推移理论作为支撑。包括反梯度推移的概念，实现反梯度推移的条件，梯度推移与反梯度推移的关系等问题都需要加以研究。

反梯度推移是以能量长期积聚为基础实现的经济技术常规流动方向的突变。在经济全球化和信息化的时代背景下，科学技术的发展速度和传播速度不断加快，信息和技术的外溢性不断增加，同时，一些内陆地区还可以利用自身市场容量巨大、产业基础较好以及交通、资源、劳动力优势突出等有利条件，发挥后发优势，引进技术、资金和人才，完善自主创新体系，培育和强化优势产业。当内陆地区的某些产业或某些领域的能力集聚达到一定程度，终于实现对发达地区相同产业或领域的赶超时，经济技术流动的常规方向就会发生突变，形成经济技术反梯度推移。

反梯度推移与梯度推移会长期并存。考虑到我国沿海发达地区与内陆地区之间存在着巨大的经济技术发展差距，内陆地区某些产业或某些领域实现的对沿海发达地区的反梯度推移并非内陆地区对沿海发达地区经济技术发展的整体超越，沿海地区许多产业和领域的优势地位还将长期存在。因此，在反梯度推移现象产生以后的相当长一个时期内，某些产业或领域的梯度推移会与另一些产业或领域的反梯度推移同时并存。

2.形成反梯度推移战略安排

首先，形成内陆低梯度区域自身的战略安排。从低梯度区域自身的发展战略方面看，要充分认识梯度推移战略存在的缺陷，通过自身集聚力量和争取国家政策支持，积极谋划和实施反梯度推移发展战略。工作重点包括几个方面：一是要制定经济发展的赶超规划，把完善区域自主创新体系，发展具有区域优势的高新技术产业和推动产业集群发展作为提升自身综合竞争力的主要举措，同时要注重发挥民营经济的活力，培育高素质人力资本，为形成区域综合优势奠定基础。二是要培育一批积累知识资本和知识资产，掌握核心技术和专利，产品开发和市场拓展能力都比较强的企业，这是内陆地区实施反梯度推移战略的关键，也是内陆地区培育开放型经济发展新优势的核心任务。三是要充分发挥市场信号的作用。在市场经济条件下，企业是依据市场信号来调整自身的经营行为和发展模式的。要转变经济发展方式，政府就不能成为市场和企业之间的夹心层，要让企业正常感受到来自市场的各种竞争压力，进一步使这些压力转变为企业追求技术进步和培育发展新优势的动力。

其次，形成国家宏观政策安排。内陆地区要实施反梯度推移战略，从国家宏观管理层面看，也需要进一步优化区域主体功能规划设计，把推进区域协调发展和推动区域间平等协作关系的形成作为最高准则，进一步调整区域财政政策、税收政策、投资政策和产业政策，优化内陆地区的政策供给环境，在产业布局、项目审批等方面改变以高梯度区域为“核心”和以低梯度区域为“边缘”、“外围”的习惯思维，在各个方面加大对内陆地区的支持力度。

（二）深化对有关区域开发理论模式的认识

要培育内陆地区开放型经济发展新优势，科学认识和运用有关的区域开发理论模式也很重要。国内外理论界提出了许多区域开发的理论模式，其中一些模式对内陆地区具有借鉴意义。

1.增长极理论模式

该理论是由法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁创立的。该理论的主要观点是：经济空间是由若干个中心组成的，这些中心即增长极。经济增长并非同时出现在所有的地方，而是以不同的强度首先出现于一些增长极，然后通过不同的渠道向外扩散，最终对整个经济空间产生影响。

从国际上看，增长极理论主要被用于落后地区的产业规划和城市规划，以加快落后地区的开发和城市化，在政策实践中已经取得了相当大的成功。从我国国内看，如何在内陆地区尽快形成一批增长极，进而发挥增长极的极化效应和扩散效应，带动整个内陆地区的经济发展，这是当前的一项重要课题。

2.大推动理论模式

该理论是由英国经济学家罗森斯坦——罗丹提出来的。该理论的主要观点是：在一个国家或地区，对几个相互补充的生产部门同时进行投资，有助于形成较好的“外部经济效果”，即一方面可以形成互为需求的市场，有利于克服需求不足的问题；另一方面通过发展分工协作，相互提供服务，有利于降低生产成本，增加利润，进一步又增加了再投资的资本来源。

该理论的突出特点是反对通过降低消费水平来增加投资，这一特点尤其适合当前我国的需要，即要在加快经济发展的同时，保证居民收入倍增，使居民享受经济发展的成果。但对内陆地区而言，如何才能做到这一点，需要进行研究。

3.产业滚动理论模式

该理论模式是针对那些经济基础薄弱、资金短缺的落后地区启动区域经济开发初期阶段的需要而提出的一种模式。该理论模式首先是强调要因地制宜，科学选择优先启动的产业。比如有些地区可以优先发展投资少、见效快的第三产业，借以进行资本原始积累，加强与外界的沟通。有的地区可以优先发展贸易，积累了一定的资本规模后再发展工业、旅游业等。从而通过产业滚动发展，实现资金利用效率的最大化。同时，该理论强调要形成一个地区的优先产业发展顺序，如旅—工—贸，农—工—贸，贸—工—旅等。

该理论对内陆地区推进区域经济开发具有实际的应用价值。内陆地区应从自身的实际情况出发，科学选择推进区域经济开发特别是开放型经济发展的优先发展产业及产业年发展顺序，实现开放型经济有序、高效发展。对内陆地区来说，有一点需要注意，要培育开放型经济发展新优势，在优先发展产业的选择上要解放思想，对发展高新技术产业给予足够的重视。

（三）完善区域利益分享和补偿机制，探索区域合作和利益分享的方法

我国开放型经济发展离不开区域间的分工合作，而良好的区域分工合作关系的建立又是以完善区域利益分享和补偿机制、采取适当的区域合作和利益分享方法为前提的。

1.完善区域利益分享和补偿机制

区域利益分享和补偿机制是指能够保障国内各个区域之间建立平等、互利、协作的分工关系，使各个区域共享合作收益，顺利实现利益流转，使区域合作的优势一方能够给予劣势一方必要的利益补偿，使各种利益在地区间合理分配。建立完善的区域利益分享和补偿机制有利于消除地区封锁和市场分割，形成国内统一大市场，形成有利于开放型经济发展的良好市场环境。

2.探索区域合作和利益分享的方法

实际上，在国内区域合作的实践中已经探索出了一些实现区域利益分享和利益补偿的方法。今后一个时期，应以总结现有方法为基础，进一步拓展和完善，形成具有大面积推广价值、具有普遍适用性的新的方式和方法。在此主要提出以下三种方法：

一是生产要素合作及利益分享法。长三角的杭州市和海宁市进行了土地资源合作、利益分享的成功尝试。具体做法是杭州市在海宁市购买土地，海宁市享有土地上所有企业的征税权，而杭州拥有这块土地的拍卖所得和包括建设规划在内的行政管理权。从目前的实际情况出发，在内陆地区和沿海地区之间土地资源合作具有较大的空间，如发展“飞地工业”等方式都可以实行利益分享。此外，还可以在技术合作、资金合作、劳动力资源合作、能源合作等方面探索各种平等、互利的利益分享方式。

二是财政支持及转移企业GDP、财政收入分成法。广东省推动省内“双转移”的做法属于这种类型。为了推动珠三角的企业向粤北山区和广东省的东西两翼转移，实现珠三角“腾笼换鸟”和产业升级，广东省政府采取了两项措施：即在对GDP和财政收入分成的同时，对产业转移园区的建设给予大量的财政支持，为企业转移创造良好的基础设施条件和配套设施。

三是发达地区与内陆地区结对帮带法。在我国开放型经济发展的初期，全国人民齐心协力支持沿海地区扩大对外开放，资源向东南流，人才向东南飞，国家政策向东南倾斜。经过“鼓励一部分地区先富起来”的阶段之后，目前已经到了鼓励“先富带后富”的时期。一个有效的办法就是进一步扩大沿海发达地区对内陆地区对口帮扶的范围，帮扶的内容和形式也要多样化，特别是要鼓励研发团队合作、高端人才培养合作、项目合作、员工培训合作、资源合作等方式，通过各种形式的合作带动内陆地区开放型经济的快速发展。

［1］白小明.改革开放以来我国区域经济发展战略的历史演变与经验总结［J］.中共郑州市委党校学报，2009，（1）.

［2］张建平等.区域经济理论与实践［M］.北京：中央民族大学出版社，2007.

［3］李桢，刘名远.区域经济合作利益补偿机制及其制度体系的构建［J］.南京社会科学，2012，（8）.