城市现代化进程中城中村改造问题探讨

于严青

随着改革开放的深入，以及城市化进程的加快，原来紧挨着城市的那些农村全部或大部分耕地被用作城市建设，由此出现了“都市里的村落”也就是“城中村”现象。广义的城中村是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐，游离于现代城市管理之外，生活水平低下的居民区；狭义的城中村是农村村落在城市化进程中，由于全部或者大部分耕地被征用，农民转为居民后仍然在原村落居住而演变成的居民区。本文以狭义的城中村进行分析。

一、城中村出现的原因及存在的主要问题

（一）城中村出现的原因分析

首先，我国城市化的快速发展。世界城市化发展经验表明，城市化可分为起步、加速和成熟三个阶段，城市化30%～70%为加速阶段，而我国现在城市化达40%，正处于加速发展阶段，要求有更多的土地用作城市建设，政府在征用农村耕地时，往往出现短期化行为，出于对成本的考虑，在对农村进行城市化改造时，仅仅是将耕地作为建设用地，却没有对村落进行改造，征地后的开发建设，企业和政府都将眼光放在项目上，仅考虑当前的利益获得。此外，政府在改造时有畏难思想，因为对这些农村宅基地进行改造，必然会影响到当地的村民，会面临很多困难，管理层次的畏难情绪是城中村现象长期存在的又一重要原因。可以说，城中村现象是一个典型的城市化滞后于工业化的特征。

其次，城中村现象根源在于我国的城乡二元管理体制和土地二元所有制结构。长期以来，我国对农村和城市的管理一直是分割对立的二元管理体制，在户籍管理、教育服务、福利保障上都严格划分了农业人口和非农业人口的区别。在对城市和农村的管理上也是完全不同的，“城”和“乡”属于不同的管理机构，城市的管理法规对农村集体所有的耕地和宅基地没有用。而且，城中村在耕地被征用后仍然保留农村管理体制，村委会有更大的自主权，并不按照所属的街道办事处进行管理。此外，我国实行土地二元所有制，城市的国有土地归城市统一规划，而农村耕地和宅基地归集体所有，这些因素都导致了农村耕地被征用后，原来的农村村落成为了封闭的小社会，缺乏正规的管理，形成了“都市中的村庄”这样一种特殊的社会现象。

（二）城中村存在的主要问题

（1）城中村建设管理差，布局混乱。在城乡二元管理体制下，城中村缺乏统一规划，和城市建筑格格不入，对农村来说它是城市，对城市来说它又是农村，村民随意乱搭建筑，乱拉电线，有许多“握手楼”、“贴面楼”，房屋拥挤现象严重，消防隐患很大。

（2）城中村基础设施差，村民生活水平低。由于缺乏统一的管理，城中村基础设施条件很差，缺少排水排污系统，污水横流，垃圾没有统一处理。道路难以满足消防、救护、环卫车辆通行。极少有医疗点，很多村民生病就去找民间“赤脚医生”医治。没有健身、休闲的场地和设施。此外，城中村居民原先都是农民，从事农业劳动，现在耕地被征用了，他们就面临新的职业选择，很多村民文化程度不高，也没有相应的技能，找工作十分困难，只能选择体力劳动，获取不多的薪水，因此，他们的生活水平要比城市居民低很多。

（3）外来人口众多，社会治安混乱。城中村居民失去土地后，找不到合适工作，就将房屋出租，有的甚至随意搭建建筑物出租给别人，因为租房价格便宜，吸引了很多外地打工者来居住，因此就成了外来人口的聚居地。由于人口结构复杂，出租屋隐蔽，无人管理，因此成为了犯罪嫌疑人的庇护所，是绑架勒索、贩毒卖淫的高发地，社会治安存在极大的隐患。

二、城中村改造面临的困境

（一）经济利益制约了城中村改造的步伐

城中村改造不仅仅是将村落改建成城市建筑给村民居住那么简单，其中涉及了村民、政府和开发商的利益，这三者的经济利益不协调好，城中村改造就不能顺利完成。

城中村改造影响最大的是村民的利益。首先，对城中村进行改造就必须拆除旧的村落、收回土地，因此就面临给村民征地补偿和安置就业的问题，但是支付补偿金的标准却往往不能让村民满意，征地补偿标准低了，村民不愿意，标准高了，政府和开发商承担不起，而最终的结果往往是村民大多不清楚补偿标准，只能是被动地接受，村民的利益得不到有效保障。其次，村民的逐利心理。在城中村改造中常常会有一些“钉子户”，他们是城中村改造的最大的反对者，开发商既要满足政府对于城市规划的要求，又要处理好拆迁费问题，就给改造带来较大困难。此外，对于政府来说，城中村改造要进行基础设施建设，拆迁费用和公共设施建设都给政府财政造成较大压力。所以，村民、开放商、政府三者经济利益的交织给改造带来较大困难。

（二）村民的安土重迁思想制约城中村改造

我国是一个农业大国，农民对于土地依赖性很强，有着很深的感情，虽然许多农村地区在暴风骤雨式的城市化进程中迅速完成了历史性转变，使很多农民实现了祖祖辈辈的城里人愿望，但是，实际情况却是很多农民不习惯城市生活，他们很留恋原来的田园生活，想继续种地，尤其是一些老年人最不适应，以前在农村生活，各家各户都认识，抬头不见低头见，邻里之间可以串门聊天，而改造后各自待在家里，没有人说话聊天，老人更感寂寞。特别是中国农民长久以来就祈求“安稳”，不愿意搬动，守着自己的老房子，这种思想也是影响城中村改造的重要因素。

（三）城中村改造中的一些“面子工程”

城中村改造有些是拆迁重建，有些是在原住宅基础上进行规划改造，后者往往会出现“只改面子不改里子”的做法，即仅将原来的旧房子外面重新修整粉刷，对房屋内部就不管理了，这些城中村从外部看是整洁新颖的，但房屋内部有很多问题，如墙壁裂缝、房体下沉等，甚至出现危房却没有解决，这与改造的初衷相违背。对于城中村改造，不仅仅是改善城市面貌，更重要的是对村民生活质量的提高，这种“面子工程”只会增强百姓对改造的抵制心理，而不能推动城中村改造的顺利进行。

（四）改造后“新城市居民”的管理压力

目前很多城市都存在重视城中村的景观改造而忽视人的改造问题，改造后村民的生存方式没有得到根木改变，依旧过着游手好闲的生活，是城市人力资源的极大浪费。政府虽然会给部分人安置就业，但安排就业的工作性质、技能要求、薪酬情况、劳动强度等，很难让大多数人都满意。另外，村民不只是简单的身份改变，更重要的是要用城市居民的标准来管理。这涉及到一系列待遇问题，如最低生活保障、医疗保险、失业保险、教育等。改造工作不只是完成硬件环境的转变，软件环境的改变更为重要。

三、城中村改造的基本思路

（一）转变管理体制是城中村改造的关键

城中村形成的根本原因就是我国城乡二元管理体制，现代城市的管理严格有序，而城中村的管理仍然是保持农村建制，这种城乡二元管理对城中村管理上的交叉重复，看似实施管理，实际上却谁也管不着，谁也管不好，造成管理上的混乱和低水平，没有好的管理，当然不能实现城中村良好改造。因此，应该把城中村纳入城市管理中，服从城市统一规划，降低村委会在城中村的“统治地位”。村民也应该实现身份的完全转化，由村民转化为居民，不仅仅在管理上统一，在服务上也要统一，包括医疗卫生、交通环境、社会保险、教育等和城市居民享有同样的服务，只有这样，城中村改造才能得到村民赞同和支持，从而减少城中村改造的阻力。

（二）政府调控、市场运作，确保三方利益

城中村改造能否顺利进行的关键在于三方利益的协调。对于村民来说，改造后要获得好的生活环境，提高生活水平；对于政府来说，通过改造美化城市环境，推动城市经济发展；对于开发商来说，要获得其预期的利润。要实现这三个方面的统一，就要求政府制定切实可行的拆迁改造政策，规定合理征地补偿标准，合理处置集体财产，解决改造后村民成为居民后的生活、教育、保障等问题，使村民在城中村改造中获得利益，提高生活水平；同时，对开发商，政府要保证公正、公平的竞争环境，发挥市场机制的调节作用，公开招标，发挥开放商的主体作用，保证开发商能够获得相应的利润，从而在政府、村民、开发商三者利益协调的情况下，推进城中村改造的顺利展开。

（三）对不同类型城中村进行分类改造

在城中村改造过程中，要根据各个城市城中村不同的特点有区别地进行分类改造。对于一些发展相对好的城中村，基本符合城市规划要求的可以不进行彻底拆除建新房，而是保留原有面貌，对局部进行维修翻新，改善基础设施建设；有些城中村的建筑特色和民风习俗，可以保留下来的要加以保护。总之，在城中村改造中切忌一刀切，特别要克服“只改面子不改里子”的现象。对于严重违背城市规划的城中村要彻底改造，将城中村改造成为符合城市现代规划的区域，推动城市和谐发展。

（四）“村庄人”的城市化

对于城中村的改造，除了物质层面的更新和经济上的补偿外，还要转变城中村居民的思想观念和生活方式。城中村的居民虽然身处城市中，名义上是城里人，但他们的思想观念和生活习惯还没有跟上城市生活的步伐，因此要推进“村庄人”的城市化，通过传单、黑板报、广播等对他们进行现代城市文明思想的宣传教育，开展丰富多彩的社区文化活动，大力转变他们的思想观念，改变陈规陋习，提高文明素养，做新型城市居民。

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