我国发展博彩业的可行性与立法探讨

金 瑾

(安徽大学法学院，安徽 合肥 230601)

一、我国博彩业发展和立法监管现状

(一)我国博彩业的发展现状

从博彩业的发展历史来看，政策演变由禁止到开放，国际社会对待博彩业的态度趋向现代化，亦是政府决策与民众文化的博弈。博彩业在西方国家得到很好的发展与完善，相关制度也日趋健全，且有了国际化、全球化的发展趋势。在我国，由于实际国情和社会文化的限制，博彩业开展尤其缓慢。目前我国仅在香港、澳门特别行政区以及台湾地区开放了赛马、赌场、彩票等博彩活动，大陆地区仅开放了彩票行业且有相当大的市场。

在我国法律层面上，赌博是属于非法行为，但是博彩并不等同于赌博，在1987年，彩票和社会福利就在我国慢慢出现。但是由于其他国家博彩业的合法化和我国博彩业非法化的现实对比，中国公民每年去外国赌博损失几百亿元赌资。要想做到彻底禁止每个公民赌博是不实际的，而博彩是否合法化业以及我国大陆的博彩业应该如何发展是一个新的挑战。

(二)我国现有博彩业立法现状及存在问题

从法律层面上说，在我国，博彩是属于非法的法律行为，但是彩票行业由于取得批准而获得经营资格，现在也为我国的广大民众熟知。我国的彩票发展距今已有26年，彩票的种类层出不穷，彩票的投注方法多种多样，这些新情况的出现无疑都在挑战着我国的现行立法和监管制度。博彩业由于其特有的“射幸”本质，使其成为一个特殊的行业，若管理不好这个特殊的行业，很容易产生社会危害;若能适当地对博彩业进行监管，亦能够使博彩业产生良好的社会作用。

在我国现行法律中，对于彩票的立法是几乎没有，而和彩票相关的犯罪也没有专门的罪名，仅是将其作为普通的金融犯罪予以定罪处罚。若立法跟不上博彩业的发展，不仅会影响这个行业的发展也会对社会发展造成危害。我国立法现状主要存在以下几个问题:

1.没有统一的立法。我国现有的法律法规未就彩票行业以及彩票市场进行立法，而我国现行彩票行业主要由民政部和国家体育总局监管，并依据这两个部门颁布的规章制度进行彩票发行。现行仅有一部2012实施的《彩票管理条例实施细则》。但就目前的形势看，现行规定存在过于原则化、可操作性不强以及没有处罚规则的问题，同时存在很大的空白区，例如财务如何管理、资金如何分配、从业人员资格，这些对彩票行业的健康发展都具有重大意义。在法律实践中，还存在地方性法规和部门规章规定不一致以及地方性法规之间规定不一致的现象，全国彩票市场无法统一协调。

2.我国彩票业立法配套制度不完善。法律部门之间会存在交叉，只通过制定《彩票法》是无法完善彩票行业监管的，需要在其他立法中融入彩票行业的配套制度。最明显的，以《刑法》为例，《刑法》中并没有关于彩票的专门罪名，而是把有关彩票的犯罪归入普通的金融犯罪中予以处罚。例如我国体育彩票中有对于足球赛事结果进行预测的一种彩票种类，而足球赛事的结果是可以通过人为手段进行操控，这种操纵结果的行为在我国刑法中是依照“破坏生产经营罪”的罪名定罪处罚，这显然是不准确的，违背刑法中罪刑法定的基本原则。在刑法中，应当就彩票以及将来我国的博彩业加入专业性的罪名。

3.对彩票发行对象尚未限定。对彩票发行对象的限定，即对谁可以购买彩票进行限制。这在世界上许多博彩业发展较成熟的国家的法律规定中都有体现，对彩票发行对象的限定是很有必要的。例如未成年人，未成年人之所以被法律划定为未成年是因为他们对事物缺乏一定的辨别能力，而博彩本身的“射幸”本质很容易让人产生购买欲，这也是我们俗称的“上瘾”，很容易对未成年人的成长产生负面影响。同时对于公司法人是否可以购买彩票，以及公司法人购买彩票后产生的纠纷都没有明确规定。

二、我国发展博彩业的可行性分析及建议

(一)我国博彩业可行性分析

1.存在可能性。黑格尔说:存在即是合理。每个事物的存在都是有原因的，博彩业的存在且在世界范围内的广泛发展是因为博彩这种行为能够满足人类发展过程中的某种需求。世界博彩业的发展以及我国彩票行业的现状，都预示着我国发展博彩业是具有可能性的。

2.现实需求性。现实需求不仅仅是指人类社会发展的一种心理需求，正确健康的发展博彩业对我国经济也具有很多的好处。首先，在我国就业压力大的国情之下，发展博彩业能够增加相当数量的就业机会。其次，我国现在阻止赌博但是无法阻止人口流动，每年我国公民出国赌博消费，流失资金。再次，我国发展博彩业也能够带动相关产业的发展，例如旅游业、餐饮业。

3.促进社会和谐。就我国现行的现状来看，彩票公益基金被应用于各种公益福利事业，这是减少贫富差距、缓解社会矛盾的一种手段。但是彩票公益基金应秉承信息透明信息公开的原则。

(二)我国博彩业发展途径建议

1.继续积极发行公益彩票。依照现在世界各国的博彩业发展，博彩业主要有三种形式:彩票、赛马和赌场，大多数发展博彩业的国家以开放彩票和赛马为主，对开放赌场持慎重态度。目前我国大陆地区仅开放彩票行业，应继续大力支持公益性彩票的发行，但同时应当配套出台相关管理措施，以使博彩业更快更好发展。

2.试水海南岛。2012年11月，国务院提出将以海南为试办点，借鉴香港赛马的经验，结合海南当地的资源特色，合理配合旅游业的开发，逐步开放赛马等博彩活动，以便今后在中国内地开展。

3.暂不开放赌场。无论从法律层面还是从社会层面上来讲，我国暂时不适合开放赌场。一方面，我国现行法律是明文禁止开设赌场的，刑法中也是禁止赌博活动的。另一方面我国在快速发展的同时，社会矛盾也在不断加剧，公然开设赌场，对赌博行为是一种纵容，这对个人、家庭、社会危害明显。我国一直严禁开设赌场，对赌场经营管理经验欠缺，加之民众普遍对赌场的心里排斥，很难开展监管。

(三)博彩业立法监管问题建议

1.加快专门性立法的脚步。彩票行业已经开展26年有余，却一直没有专门性立法，无法对博彩业实行统一有效的监管。《彩票管理条例实施细则》的出台不得不说是我国博彩业立法监管的一大进步。但是，限制公民人身自由和剥夺财产权利只能由法律来规定，现阶段彩票市场出现的违法犯罪问题显然依赖行政法规、部门规章，难免有些力不从心。且从法律效力上来说，部门规章的效力比较低。现阶段，我国应继续出台专门规范博彩行业的法律。

2.刑法领域。对于我国博彩业的规范，不仅要出台专门的立法，也要在刑法中予以体现。完善监管我国的博彩业，就应当对现行《刑法》予以修改和补充:一方面，在《刑法》增设关于彩票的罪名，而不是将其视同为一般的金融性犯罪，例如对于没有得到许可销售彩票的行为，可以从“非法经营罪”中脱离出“非法销售彩票罪”，这样罪名比较符合博彩业这个特殊行业的本质。另一方面，可以对《刑法》中的现有罪名以及犯罪行为予以补充，例如对于诈骗罪，可以将彩票添加为诈骗罪的犯罪对象之一。

3.民法领域。首先，应当明确彩票购买行为在民法上的定性，总体来说，彩票购买行为和其他购买行为一样，在法律层面上来讲都是一种合同行为。其次，要明确彩票购买合同主体。一般买卖合同的主体有购买者和出售者，而在彩票购买合同中还增加一个彩票发行者。此外彩票购买合同的购买者还应当符合法律的规定，即是否具有购买彩票的资格。第三是要明确彩票购买合同各方的权利与义务。其中和购买者息息相关的两个权利为知情权和隐私权。知情权是指购买者需要了解彩票的购买方法、游戏规则;隐私权是指中奖者有选择不公开个人资料的权利。

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