“西蒙组织决策”理论下的政府预算机制缺陷分析

2013-08-26 02:24吴正梁何胜蓝
科学导报·学术论坛 2013年7期

吴正梁 何胜蓝

【摘要】政府预算机制缺陷是指在政府预算编制、执行、监督过程中的各项不合理处。近年,此类问题正逐渐映射到官员贪腐、基层机关“吃空饷”等社会事件中,导致政府形象骤降,媒体舆论不断,使当前我国社会的和谐稳定形势陷入恶性循环。因此,本课题将以“西蒙决策组织”作为理论基础,深入分析政府预算过程各不合理处,并提出改善方向,逐步减弱其危害程度,目标为构建我国合理完备的政府预算机制提供建议。

【关键词】西蒙组织决策;缺陷分析;参与式预算

一、“西蒙组织决策”理论基础

西蒙的行政理论以决策为中心,现将他有关行政组织的思想简单概括如下:

二、政府预算机制缺陷分析

当前我国恶性社会事件频发,传统的政策分析已无法有效化解当前社会问题。为此,本文引入“西蒙组织决策”理论,力争从新的角度分析现状并揪出问题的原因,为今后政府预算机制的完善提供一定的理论支持。

(一)预算编制的工作分配缺陷

在我国,政府预算的编制工作主要由国家的财政部门负责。财政部是国务院的组成部门,也是国家主管财政收支、财税政策的宏观调控部门,与地方相关部门为上下级关系,在政府预算的编制、执行及财税政策协调上均有体现。

从“西蒙组织决策”的组织理性论角度可以窥见,由于组织的“有限理性”限制,我国由现今构架下的国家财政部进行预算编制的过程中,也存有机构设置与人员分配上的问题。

1.机构设置“重心偏移”问题

由财政部内设机构分配研究所得(见图2.1),具体专项负责预算编制的部门是财政部的预算司,预算司的工作包含:拟定预算管理制度、编制中央预算草案、统一办理预算调整事项的审核报批、报告国家预算执行进度、汇总年度金额等等,同时需要指导地方的预算管理。

预算的编制是之后政府预算的执行、审计的第一基础,具有重大的决定性作用,因此,仅由24个内设机构中的一个下属预算司来完成,既不能集中权力,又无法完整地从宏观层面进行协调。“西蒙组织决策”理论在“有限理性”中说明有:决策者受主观认识、信息、价值观念等方面限制,不可能追求到“最理想”、“最优化”的决策。所以,受到上级与同级在客观的时间、经费、情报来源等不合理的限制下,只会愈发偏离能够作出的理性决策。

图2.1财政部内设机构图

2.专业素质要求问题

在进行预算编制的工作人员分配中,普遍存在的缺陷即工作人员的专业素质不过关。在此以我国对预算编制的审议过程为例。

预算的审议由人大的专门委员会财经委与人大常委会工作委员会预工委共同完成。其中大量的工作由财经委具体操作实施,包括:国民计划审议、经济发展规划、财经方面的法律法规的草拟等,财经委本身还需要履行预算的审批和监督工作,再加上财经委委员人数的限制(现约35人),已很难顾及预算这项专业性、科学性很强的工作。预工委的工作是协助财经委完成审查预决算金额、预算方案调整等任务,而预工委仅作为人大常委会的一个办事机构,在人员的录入过程中尚未经过专业素质的考核,外加其在权力、地位、时间上的各种限制,故难以给财经委实质性的辅助。

缺乏应有的专业知识和专业队伍,机构配置的不合理,“有限理性”的影响使得预算编制的工作效率常年偏低。

(二)预算执行的透明度缺陷

在我国,政府预算执行的透明度受众多因素影响,其中以政府行政管理与经济发展为首。我国行政管理几乎为封闭式,决策在幕后进行,排斥公众参与,损害了大众的知情权。大量政府预算的统计数据、报告分析等信息均作为内部文件不对外公开。

此现状违背了“西蒙组织决策”理论,根据理论中组织影响论所述,信息对称是组织决策的基础,没有信息的沟通就没有决策,没有决策就构不成组织。组织的信息沟通是双向程序:一方面是将信息传达到决策中心,另一方面是决策中心将信息传达到各方面。

1.预算执行缺乏预见性

我国预算年度采用公历年制(每年1月1日至12月31日),政府新年度的财政活动按规定从公历年初开始,但实际执行过程中各级政府预算草案要拖延至3月前后,即各级人代会通过后才能作为法定的执行依据。由此,1至3月间政府的财政活动均无法律依据,预算的空档期使政府预算处于无“计划”状态,仅按上年基数执行。此举增大了预算暗箱操作的可能性,大幅度降低了执行的透明度。

2.收入归纳缺乏统一性

目前,综合预算的编制虽已取得较大进展,但预算外收入、制度外收入等在预算编制时没有完全纳入收入预算,严重影响了收入的统一性。同时,过多的编制外资金形成的部门“小金库”,弱化了财政集中分配资金的职能,使得财税部门不是唯一的预算资源的筹集者与分配者;在监控漏洞下运作的各种规模收费,导致了资金体外循环,严重侵蚀税基,破坏了预算收入的完整统一性,助长腐败的滋生蔓延,加剧地区间部门预算关系的不透明程度。

3.政府预算法定性过低。

按组织影响论所述,任何组织透明度的形成均以健全的法律体系为基础,没有法制化,就无所谓执行透明。一切财政活动的有法可寻、有法可依,是依法执行政府预算的关键。而按我国财政法规体系,明显存在着立法层次较低的问题。除《会计法》和《政府采购法》外,其他法律都不同程度地存在与社会主义市场经济的发展与公共财政的要求以及我国加入WTO的新形势不相适应的地方,迫切需要进行修订。若不尽快改善,势必影响我国的财政改革,就无法真正建立起与社会主义市场经济相适应的公共财政体系,亦谈不上依法理财。

财政某些领域的基本法律法规还存在盲区,如预算管理体制、转移支付、国资管理、债务管理、财政监督等。现行财政立法中行政法规、部门规章及其他规范性文件占较大比重,虽然法规、规章的制定、修改和废止程序较法律较为灵活,但因其法律层次不高,效力低,降低了政府预算执行的透明度。

(三)预算监督的权力配置缺陷

根据政府预算的权力配置,要从纵向与横向两方面同时分析。

预算权力的横向配置是从立法、行政、司法机关,以及政府财政部门的此类平级的机构进行分配;纵向配置是由地方各级政府与中央政府在递进过程中对预算的收入和支出间的划分。从而形成一个在宏观上相互连结又相互制约的相对稳定体系,符合“西蒙组织决策”的组织平衡论。

平衡论阐明组织是由各下级(或个人)构成的集体平衡系统,组织统筹后提供的诱因与组织各级成员所具备的职能之间存在互依互动的动态平衡关系。则在我国的宪法和法律授权及相关规定下,人大作为我国的权力机关,主要行使预算的监督权(审批权、审计权)。人大与政府预算机构作为统一组织,在预算过程中的“诱因效用”和“贡献效用”这两个概念上存在有权力配置失衡缺陷。

1.“诱因效用”缺陷——预算审批权归属不清

由于预算权力的法律界定不明确,导致其下的预算审批权的归属未知。预算审批权属于立法权、行政权或是司法权,至今尚未准确区分。名义上,预算审批权隶属于人大立法权的一部分,但因政治体制、政治文化传统的大环境差异,预算审批权随政治模式的变化而变化,归属方向混乱。

预算审批权归属不清问题,阻碍了“西蒙组织决策”的“诱因效用”达到均衡。各级部门公务运作过程的“零规范”,使得预算审批过程效率极低。调查得某些地区的下级部门用几天的时间将一年的预算编制完成,严重缺乏科学性和有效性,不利于财政的监督和管理。

其中例如预算内税收额、预算外资金使用过度随意:“收支线”的管理中未包括行政性事业收费以及隐瞒收费、透支费用、截留税款等。例如于2009年公布的关于“10省区市财政支农资金管理使用情况审计调查结果”显示,“10省区市财政和有关主管部门违规使用资金26.93亿元(其中用于建房买车5837.4万元),不规范管理资金45.75亿元,配套资金不到位65.97亿元。审计重点抽查的30个县在支农资金管理和使用方面均不同程度地存在问题。”

2.“贡献效用”缺陷——预算审计权划分欠合理

预算审计权属于政府预算监督权的范畴,在我国,人大具有完整的预算执行过程全面监督权。

(1)“权力寡头”问题

人大预算审计过程需要以专业的技术与方法即专门的审计部门来获得有效数据资料以锁定并解决预算执行中的问题。而审计部门虽具备独立地位,但同时要对本级人民政府负责,受政府限制,特别受到某些领导意志的权力影响。预算审计过程中产生的“权力寡头”问题严重影响了审计内容及其深度,削弱了审计的目的。

“权力寡头”主要产生于政府。在预算整个过程中,政府始终为主导,人大虽是权力机构却被被架空。例如财政部公开的政府预算超收问题(见表2.1)。

由于《预算法》及相关条例没有规定超收收入的管理权限,导致政府对此类资金使用的随意性,使这部分资金的支出方向、用途、效率,远超人大的监督范围,预算增速与实际增速误差达一倍左右,超收收入绝对额将近3000亿。

(2)效力机构重叠设置问题

根据之前的财政部内设机构分配研究所得(见图1.1),财政部过于宽泛的职责权限囊括了政府预算的整个过程,财政预算、财政执行、财政监督均仅通过财政部内部操作完成。我国政府预算的机构设置则完全属于自行定制管理体制,自行安排执行进程,自行完成检查监督的结构。这种设计使得政府预算的效力机构完全重叠,也使得我国的政府预算过程进入财政部“自己操作,自己监督”的恶性循环。

三、参与式政府预算建议

结合“西蒙组织决策”理论对当前我国政府预算在编制、执行、监督三个阶段中所存在的缺陷,本文在研究改进方向时提出以下几点建议:

1.培养公众普遍参与的意识。

在参与式预算中,每个公民都有参与的权力,每个公民也应该参与到其中,而不是间接地由其他团体或组织代表公民参加。这种普遍参与的形式可以鼓励公民去参加会议并在会议上表达自己的需求,进而可以保证社会的意愿能够以多元和普遍的方式得到表达。而在我国,公众的参与意识还需要进一步提高。

2.鼓励具有专业知识的社会团体参加。

在巴西,除了公众参加参与式预的决策和执行监督外,巴西的社会性力量也参加到了其中,这增强了政府预算的力量和能力。在我国,参与力量较为单一,应鼓励相关的社会团体或组织也参加到参与式预算的决策和监督中来。

3.延长公众参加的时间。

在实施参与式预算的其他国家,公众参加讨论的时间是比较长的,这有利于他们充分表达自己的意愿。在我国,公众参加讨论的时间很短,最长也不过10天,短的则只有3天时间。在这么仓促的时间内,参与者是很难充分表达自己的意愿的,讨论也不会很深入,相关部门很难了解公众的最终意愿,对预算草案做出相应的调整也比较固困难的,这就削弱了政府预算对公民的回应性。

4.加强对预算执行阶段的有效监督。

在我国,对预算执行情况虽然也有很多部门对其进行监督,但结果并不是很理想,我国监督的工作方式和程序需要进一步改进和完善。乌干达通过对预算投资的阶段性成果进行抽查,进而看政府的预算执行情况,这种模式值得我国借鉴。