潍坊“地下排污”漩涡

■李司坤 龚志文

在自上而下的、以GDP为重的政治激励及晋升机制下，地方政府作为政治活动中的“理性经济人”，必然难以逃脱牺牲环境发展经济的怪圈。

【事件】

2月12日,有网民通过微博发帖爆料称，潍坊市许多化工厂酒精厂造纸厂发明了一种新的排污方法，将污水通过高压水井压到地下1000多米的水层，将地下水彻底污染。这则消息在网上引起轩然大波，网友们的惊讶声、质疑声、怒吼声不绝于耳，将这一行径斥为“断子绝孙”的行为。某从事打井行业多年的师傅说，一般150米左右为浅层和深层地下水的分界线，污水一旦渗透进深水层则会造成地下水的彻底污染。

在网络舆论的强大压力下，山东省环保厅派出多个检查组赴各地进行调查核实，然而，经调查，检查组发现涉嫌向地下排污的案件有14件，但目前未发现通过水泵向地下排污的违法行为。

2月19日，网络上流传的一份文件显示，潍坊市环保部门在得知央视《焦点访谈》栏目要对污水排放问题暗访调查后，紧急通知企业进行应对。在该部门网站上可以看到一份2月15日发出的《潍坊市环境保护局关于对网民爆料潍坊许多企业将污水注入地下进行全面排查的通知》。在这份文件中，潍坊市环保局除了要求下属各分局紧急排查辖内企业的排污情况外，还特别指出，“通知相关企业做好应对媒体的接待准备。”

在一系列的质疑声中，3月7日，潍坊市市长刘曙光接受媒体采访时表示，“政府绝对不会与有污染的企业站在一起，在环境问题上，政府绝对是站在公众一边的”。同日，国家发改委副主任杜鹰谈到潍坊地下水污染风波时，仍表示对此事件“还在核查”，尚未有结论。而且其更详细谈到地下水总体状况，“不排除现在地下水有污染进一步加重的趋势”，地

下水的污染趋势是“从城市周边向农村扩散，从浅层水向深层水扩散”。

【析因】

环境监管中的“共谋行为”

龚志文（中国人民大学公共管理学院）

近年来，环境危机日渐成为困扰我国经济社会发展的突出问题，而潍坊“地下排污”事件再一次将地方环保监管问题推上风口浪尖。事件中，来自公众、网络、媒体等的批评一致将矛头指向政府。而从国家发改委的“还在核查”言论，水利部部长“尚未发现地下排污案例”之说到山东省环保厅已派遣多个检查组，潍坊市环保局的“高效排查”行动，甚至“奖励10万收集证据”、潍坊市长信誓旦旦的保证等政府应对策略，都不能平息网民、媒体及当地民众的质疑和谴责。

究其原因，一方面是由于公众对于政府应对公共危机事件的策略产生了“审美疲劳”；另一方面是基于环境问题的矛盾冲突缺乏一个社会性的化解场域，各种压力便聚焦于政府；第三是在环境监管中的“共谋行为”所带来的成本由社会承担，而收益由官员享有或官企共享已成为共知的事实。由此，民众在心理上便预设一切过错皆由政府而起，皆有政府之责，理应由政府承担后果。

那么，什么是环境监管中的“共谋行为”呢？我们知道在环境监管中，环境监督检查是监管部门常用的策略。因此，环境监管中的“共谋行为”是指当中央来检查时，省、市、县、企联合起来应付中央的检查团；当省里来检查时，市、县、企联合起来应付省检查团；当市里来检查时，县、企联合应付市里检查团。在此过程中，各级监管部门扮演检查者和被检查者的双重角色，而这种做法也已成为政府之间、政企之间的“共有常识”。潍坊“地下排污”事件中体现出来的是典型的省、市、县、企的共谋行为，他们联合起来应付《焦点访谈》栏目的暗访调查。

环境监管中的“共谋行为”有其自身的合法性，由于各地的实际情况不同，在环境监管中“灵活性”便成为一项不可或缺的运行机制。合法合理的“共谋行为”体现出政府在政策执行中的灵活性和适应性，更是制度创新的一个重要源泉。

然而，在当前的政绩考核机制下，不恰当的“共谋行为”会导致环境监管中“环境保护”的目标被“GDP增长”的目标所取代。由此，环境污染事故发生之后，掩盖事实真相成为政企的首要目标，而非查找原因，从而解决和预防类似问题。同时，片面的过快的经济增长会引致经济效益降低、环境污染加重、投资环境恶化、环境群体性事件增加、环境治理成本和维稳成本上升等等一系列问题。

潍坊“地下排污”事件所折射出的政府间“共谋”及政企“共谋”的根源何在？从组织行为学的角度而言，目前政府激励机制的设计不合理：激励实行单一的目标责任制，“唯GDP论英雄”，过分注重经济效益而忽视环境效益和社会效益；激励机制有着明确的连带制度，一旦出现重大问题，就会追究有关部门和企业甚至上级部门的责任；激励机制的刚性，其中最为典型的是“一票否决”的惩罚措施，共同导致政府官员为了地方利益和显示政绩而一味地追求GDP。从行政分权的角度来看，分权使得政企形成利益共同体，一方面政府需要企业对当地GDP的贡献，另一方面企业亦需要政府的行政庇护。这些成为环境监管中政府间、政企间“共谋行为”的利益基础或是动力之源。

【纵深】

被异化的“政绩指挥棒”

李司坤（中国人民大学公共管理学院）

此次事件中，民众对地方政府的不信任，反映出地方政府多年来在环境保护、监管工作上不尽人意的表现。

公共选择理论认为，在政治领域活动的主体同样遵循“经济人”假设，追求自身利益最大化。在政治需求市场上，广大选民将手中的选票作为与政治家进行交易的筹码，他一般愿意投票赞成能给他带来“更多的东西”的政治家；在政治供给市场上，政治家的主要目的是争取选票力争当选，他们不一定会按最大限度地实现公共福利的原则行事，而是按照满足能为自己带来最大利益的群体的要求行事。在中国，由于政治体制的差异，地方政府官员不必为了争夺选票而大费周折，但公共选择理论同样适用，只不过在中国，选票以其他能为地方政府官员带来晋升等利益的形式所替代。

从我国的政治激励层面来看，在中国的晋升机制中，地方党政领导干部晋升的主要依据是政绩，在实绩考核中，上级政府常常通过考察下级政府的经济发展绩效，即GDP。此外，在中国的政治等级体系中，地方政府的党政领导由上级委任，因此，自上而下的政绩考核机制是地方政府官员晋升努力的主要激励因素。地方政府为了政绩有强烈竞争GDP增长率的动力，从而形成了一种基于上级政府评价的政治晋升机制。

从我国的财政约束层面来看，1994年开始实施分税制以来，地方政府的财政面临很大的困难，财政能力被大幅削弱，另一方面，地方政府所承担的公共服务责任却日益增多，支出任务过重。

结合上述几点，我们将在政治激励和财政约束的制度环境下来解读作为理性人的地方政府行为。地方政府官员的行为动机主要是追求政治晋升，以政治激励来看，中国现行的政治激励体系暗含着“GDP至上”的规则，晋升的激励诱使地方政府官员专注于经济发展，提升政绩；从财政约束来看，分税制以来地方政府财权被压缩，事权承担过重，二者的不匹配给地方带来了巨大的财政压力，地方政府不得不专注于经济发展，并为保证经济发展而牺牲某些非核心的考核指标。

地方政府的经济发展很大程度靠的是当地企业。而很多产值大、来钱快、利税高的企业往往也是高污染的。因此，地方政府对其有很强的支持和维护的意愿，而缺乏对其进行监管的动力。与此相反，在环保支出上，由于其对政绩贡献的周期长，见效慢，环保在财政支出中也常常被冷落，地方环保部门的人力、财力和物力普遍严重不足。因此，地方政府在环境监管领域存在动力不足、能力不足，甚至在上级政府下来进行检查时，与污染企业进行“合谋”，共同应对上级检查等现象，也就不难理解了。

潍坊事件不是个例。在我国目前存在的自上而下的、以GDP为重的政治激励及晋升机制下，在分税制导致的地方政府财权事权不匹配，财政压力巨大的环境下，作为政治活动中的理性的经济人，地方政府很难避免牺牲环境发展经济的困境，潍坊事件只是在如此政治经济大环境下催生的意料之中的悲剧。

【对策】

“把激励搞对”

龚志文（中国人民大学公共管理学院）

这是一次危机，更是一次机遇。“我们的情况很严峻，这是一个机会，希望不要再错过。”公众环境研究中心主任马军希望这次潍坊排污事件引发的关注，能够推动整体环境制度的完善。

“亡羊补牢，犹未为晚”。首先以共建“美丽中国”为契机，充分调动政府、企业、社会的资源和能力投入到环境保护、监管和治理中。

某铝材厂内的疑似地下排污井，图中生锈管道右边连接的是两个污水池。

其次，在宏观的顶层设计中，政府应该改革行政考核机制，实行多元化的考核目标，合理兼顾经济效益与环境效益、社会效益；建立弹性化的激励机制，使之与政府部门的能力及资源禀赋相匹配，弱化政府与企业之间的利益依赖程度。

再次，着眼于长远利益，配合国家产业政策，一方面做好地下水防治规划和监控，另一方面逐步进行高耗能、高污染企业的升级和转型，以求从源头上消除污染的可能性。

第四，正确看待经济社会发展中的矛盾和冲突，以政府为主体建立一个包括政府、企业、环保组织、媒介及公众在内的利益博弈平台，为环境问题的冲突提供有效的化解渠道。例如，鼓励行业协会、新闻媒体对污染企业的监管，挖掘环保组织和公众在环境治理中的潜能。

最后，优化政府应对环境问题的技术性手段。例如，开发监管和治理环境污染的技术，建立完善的企业污染检测网络及企业环境保护诚信档案；增加非定期非常规的巡查暗访次数和强度，破解政府之间和政企之间的共谋魔咒；建立包括信息系统、决策支持系统、人力资源系统、财政系统、物质资源系统在内的环境危机应急系统。一旦发现地下水被污染，立即查明污染源，并采取相关紧急措施，制止污染进一步扩散，将危机损害控制在最小的范围内。