切实抓好退牧还草工程为建设美丽中国创造良好生态条件

文│杨振海（农业部畜牧业司副司长）

一、充分肯定工程实施十年来取得的成效

2003年是草原工作具有里程碑意义的一年。这一年，新修订的《草原法》全面施行，《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》开始执行，退牧还草工程顺利启动。可以说，退牧还草工程是新时期、新阶段党中央、国务院为保护草原生态环境，改善牧区民生的重大举措，也是推进依法治草、科学治草的具体实践。工程启动当年，中央财政投入12.5亿元，是当时农牧业投入最大的项目之一。

回顾当年草原生态恶化的严峻形势和国家治理草原生态的决心，我们对退牧还草政策倍加珍惜，对实施好退牧还草工程信心倍增。2002年10月，针对西部地区草原生态环境持续恶化的严峻现实，时任总理朱镕基同志主持召开国务院西部地区开发领导小组第三次会议，决定把草原保护建设提到议事日程上来，尽快启动退牧还草工程，加强草原保护和建设力度。同年12月，国务院西部办、国家发改委、农业部、财政部和国家粮食局等五部委向国务院呈报了《关于启动退牧还草工程建设的请示》，提出了实施退牧还草工程的总体思路和目标。2003年3月，时任国家计委主任的曾培炎同志主持召开国务院西部开发办主任会，确定退牧还草工作部门职责分工。经国务院批准，2003年退牧还草工程正式启动。2011年，国家根据退牧还草工程实施中出现的新情况、新问题，对退牧还草政策做了优化调整和丰富完善，适当调整建设内容，完善补助政策，使政策更具针对性和实用性，受到牧区干群的广泛好评。

从2003年到2012年这十年里，退牧还草工程累计投入中央资金175.7亿元，在内蒙古、四川、云南、贵州、西藏、青海、甘肃、宁夏、新疆、黑龙江等10省区和新疆生产建设兵团，共安排围栏建设任务9.09亿亩，其中禁牧围栏3.91亿亩，休牧围栏4.78亿亩，划区轮牧围栏3934万亩；退化草原补播改良2.30亿亩；棚圈建设12.7万户；人工饲草地153万亩，石漠化草地治理312万亩。工程实施取得了良好的生态、经济和社会效益。

一是工程区草原植被明显恢复，草原生态环境持续恶化的势头得到初步遏制。通过实施退牧还草工程，工程区草原得以休养生息，草原植被得到了明显的恢复，植被覆盖度和牧草产量显著提高，草原固有的涵养水源、保持水土、防风固沙、调节气候等生态功能明显恢复和增强。据监测，2012年退牧还草工程区内草原植被平均盖度、高度和鲜草产量达到71%、20.6厘米和3354.9千克/公顷，比非工程区分别提高11%、41%和49%。草原植被加快恢复，有效遏制了重点草原地区生态环境加速恶化的势头。

二是牧区草原畜牧业生产方式加快转变，畜牧业综合生产能力显著提高。各地以实施退牧还草工程为契机，大力开展人工草地建设，实行舍饲半舍饲圈养，积极调整畜群结构，改良牲畜品种，加快出栏周转，有力推进了草原畜牧业生产方式的转变，畜牧业生产效益明显提高。据统计，2012年，退牧还草工程区内牛肉、羊肉、奶类、毛绒的产量分别达到138.78万吨、132.75万吨、973.86万吨和23.14万吨，比2009年分别提高9%、10.2%、19.3%和13.4%。牧区出栏50头牛和100只羊的规模化比重超过30%，高于农区水平，现代草原畜牧业建设迈出坚实步伐。

三是农牧民生产生活水平进一步提高，保护草原和参与工程建设的积极性显著增强。退牧还草工程以生态建设为切入点，政策取向是改善农牧民的生产生活条件，在实现草原“绿起来”的同时，也实现了牧民“富起来”的目标。2012年，退牧还草工程区内的全国牧区半牧区县农牧民人均纯收入达到5924元，比2009年增加1730元，增幅为41.3%。广大农牧民切实感受到了党和政府对牧区的关心和工程实施带来的好处，贯彻执行党和国家的方针政策的自觉性明显提高，参与工程建设、保护草原生态、实现可持续发展意识也明显增强。

工程实施十年来的实践证明，退牧还草工程投入少、效果好、收益高，而且不存在“反弹”问题。可以说，退牧还草工程是一项关系中华民族生存和发展长远大计的生态工程、绿色工程，是符合广大农牧民利益、体现科学发展观的德政工程、民心工程，也是改善牧区生产生活条件、增加农牧民收入的一项致富工程。

二、认真总结工程实施的好经验和好做法

退牧还草工程取得的成效有目共睹，社会公认。这是各级党委政府高度重视和正确领导的结果，是草原战线干部职工艰苦努力的结果，更是广大农牧民辛勤劳动的结果。在组织实施退牧还草工程的实践中，各地探索、创造、积累了丰富而宝贵的经验。

第一，加强统筹规划，是实施好退牧还草工程的前提保障。各地根据草原自然状况和畜牧业发展特点，在实施退牧还草工程中注重整合项目资源，统筹规划草原保护建设工程项目，做到建设内容的优化组合、互相补充、互相促进。新疆维吾尔自治区根据新疆草原“四季游牧”的特点，将退牧还草工程与游牧民定居工程相结合，以围栏建设为主，配套建设节水灌溉饲料地，种植优良牧草，建设牲畜暖圈，变“四季游牧”为舍饲圈养，通过游牧民定居实现了对草原的禁牧，取得了良好的效果。四川省根据局部草原地区水热条件较好、草原补播效果明显的情况，利用省长基金每年安排2000万元，在退牧还草工程区大力发展高产人工饲草基地和退化草原补播，在改善草原生态的同时有力推动了畜牧业生产发展，深受当地干部和群众的欢迎。

第二，落实草原承包，是实施好退牧还草工程的必要基础。各地在工程实施过程中，按照承包草原界限建设草原围栏，进一步明确了承包草原四至界限，解决了草原承包过程中四至不清、界限难划分的难题，为退牧还草工程的顺利实施打下了坚实的基础。西藏自治区利用退牧还草工程实施的契机，在安排退牧还草工程任务的41个县率先落实草原承包工作。截至2012年，共落实草场承包8.62亿亩。各地在退牧还草工程实施中，积极探索建立草原承包经营制度的新模式。青海省在深化落实草原承包体制的基础上，积极推进草原畜牧业转型升级。通过组建农牧民生产协会，鼓励牧民以草场和家畜入股，由协会统一经营管理，实行规模经营、按股分红。此举既提高了生产效益，也合理利用了草场资源，巩固了退牧还草成果，探索出一条保护带动发展、发展催进保护的新思路。

第三，完善制度建设，是实施好退牧还草工程的根本要求。各地在严格执行国家有关工程管理制度的同时，结合当地实际，编制了一系列的工程实施办法和管理办法，保证退牧还草工程不走偏、不拖延。青海省对工程管理、资金管理、项目户认定、减畜禁牧、以草定畜以及档案管理等内容分别出台了管理制度，使工程管理人员有据可依，有章可循。四川省收集汇编了围栏安装、草原生态保护与建设等内容的技术资料，下发到各项目县参照执行。内蒙古自治区编制了工程管理指南，开发了工程管理系统和面积测算软件，制作了实施方案和作业设计的编制模板，减少了测量和统计差错，提高了工作效率。

第四，强化科技支撑，是实施好退牧还草工程的技术保证。各地在工程建设中注重发挥科技支撑的作用，通过整合项目资源，积极探索和推广工程建设新模式、新技术，工程建设水平显著提高。甘肃省通过聘请科研院所专家担任工程技术顾问，开展工程效益遥感监测、人工草地建植技术示范等科技支撑项目，提高了项目建设水平。贵州省和云南省探索实践了在不同区域、不同海拔、不同类型草原的最优治理技术模式，对生态环境脆弱、石漠化严重的草原采取围栏封育和免耕补播，对中度以下石漠化草原采取季节性休牧和带状轻耙补播，对土层厚、水肥条件好的草原和退耕地采取建植多年生人工放牧草地和刈割草地，为岩溶地区石漠化治理提供了成功的范例。

第五，发展后续产业，是实施好退牧还草工程的内生动力。各地结合退牧还草工程实施，加强后续产业培育和扶持，有效推动了畜牧业生产方式转变和农牧民收入提高，促进了地方经济发展。宁夏回族自治区在实施退牧还草工程的同时，开展了“十万贫困农户养羊工程”、“百万亩人工种草工程”和“南部山区生态养牛工程”等一系列工程建设，重点解决禁牧后饲草料短缺、牛羊饮水、棚圈建设、饲草料加工设备购置、种羊短缺等困难和问题，实现草产业和肉牛、肉羊及奶产业的稳步发展，扩展和延伸了草畜转化产业规模及产业链，为牧区产业结构的调整和牧民增收开辟了新渠道。现在，很多牧区在实施国家退牧还草工程的同时，针对当前牛羊肉价格连年高企的新形势，实施本地的退牧还草和退耕还草项目，推进草畜结合，已由“要我退”变为“我要退”。

我们在总结成绩和经验的同时，一定要清醒地看到，巩固退牧还草工程成果还面临不少困难和问题。一是退牧还草工程规划还没有发布，宏观指向和引导作用不够明晰。地方实施中不能有效地与国家主体功能区等规划相衔接。二是配套监管措施跟不上，影响工程建设质量。一些牧区禁牧还流于形式，一些牧区草畜平衡也仅停留在数字上，超载过牧问题在各地牧区仍不同程度存在。三是大部分省区不能足额落实地方配套资金，个别省区甚至变更工程实施范围不报批。四是配套政策不完善，持久巩固成果难。退牧还草的后续政策应该是草畜配套、草畜平衡，发展现代草原畜牧业，但目前，草原畜牧业的政策总体比较弱，要实现牧区“禁牧不禁养、减畜不减收、减畜不减肉”的目标，需要强化草原畜牧业扶持政策。这些问题也正是我们今后的努力方向。

三、再接再厉，乘势而上，努力把退牧还草工程打造成精品工程、示范工程

退牧还草工程是草原保护建设方面最大的一项生态建设工程，涉及面广，政策性强，关系到农牧民的切身利益。这项工程政策的制定、出台和完善，几经周折，来之不易。我们要从生态立国、生态兴邦的大局出发，充分认识新时期、新形势下实施好退牧还草工程的重要性和紧迫性，克服懈怠和畏难情绪，再接再厉，切实把退牧还草工作抓紧抓好，抓出成效，为建设美丽中国创造良好的生态条件，让党中央和国务院放心，让广大农牧民群众满意。

第一，坚持统筹规划科学治理。要坚持统筹规划，将退牧还草工程与草原生态保护补助奖励机制、游牧民定居、农业综合开发、草原治虫灭鼠等政策项目结合起来，实行综合治理，对不同渠道的资金，统筹安排，合理使用，发挥集成效应。要坚持科学施策，根据各地区草原类型特点、生态环境特征和存在的主要问题，因地制宜，因区施策，宜禁则禁，宜休则休，以保护封育和改良恢复为主，实行建设和利用相结合，合理确定各区域保护建设重点。要坚持政府主导，以国家投入为主，积极引导和带动外资企业、民营企业、农牧民个人等社会资金投入生态建设，拓宽投资渠道，加大草原保护建设资金投入力度，调动各方面保护建设草原的积极性和主动性。

第二，加快推进草原承包。稳定和完善草原承包经营制度，是一项管根本、管长远的大事，各级草原部门下再大的工夫研究、花再大的力气推动都不为过。这些年，我们通过实施退牧还草工程和草原补奖政策，稳步落实草原承包经营制度，取得了显著成效，但仍有一些地方的草原承包进展不大、问题不少。对已经实行草原承包经营的地区，条件较好的，要适时启动草原承包经营权确权登记颁证试点；条件成熟的，要规范流转、放活经营，引导支持农牧民联合和合作。对还没有实行草原承包经营的地区，要认真调研，摸清原因，研究对策，要充分考虑牧民意愿和资源分布特点，借鉴其他地区的经验，全面推动落实。

第三，着力发展现代草原畜牧业。在保护草原生态的前提下，促进生产发展、农牧民增收，实现“三生”协调，是我们实施退牧还草工程的出发点和落脚点。要抓住加快建设现代畜牧业的机遇，建设人工饲草基地和牲畜棚圈等基础实施，调整饲养方式，促进天然放牧向舍饲、半舍饲转变，推动农牧结合，形成牧区繁育、半牧区和农区育肥的生产格局。要着力改善饲养条件，推进标准化生产和适度规模经营，加强牧业科技自主创新和先进适用技术推广，强化科技支撑和服务保障，提高草原畜牧业的生产水平。要加快培育养殖大户、家庭牧场、牧业专业合作组织等新型经营主体，积极引导龙头企业在牧区发展特色养殖基地，提升草原畜牧业的经营管理水平。

第四，切实加强工程建设管理。要继续研究完善退牧还草工程管理办法，形成分工明确、相互配合、运行有效、监督有力的工作机制。有关省区要进一步健全实施方案、作业设计、工程建设审批制度，严格工程招标制度。进一步落实项目实施合同制，工程县应与农牧户签订禁牧、休牧、轮牧合同书，明确权利、义务和责任。进一步完善检查验收制度，落实工程县级自查和省级验收。进一步加强工程档案管理，做到户有卡、村有账、乡有册、县有档。进一步完善工程进度信息汇总报送制度和草原生态监测预警体系，加大工程区执法监督力度，依法查处违反禁牧休牧规定和各种乱开滥垦、破坏工程设施的行为，切实保护和巩固工程建设成效。