河南省2011年基本公共服务均等化水平测度与分析

翟羽佳

(北京师范大学管理学院，北京100875)

0 引言

基本公共服务均等化凸显了“公平正义”的社会价值诉求，是构建社会主义和谐社会、保障和改善民生的重要内容，也是全面建设服务型政府、实现区域经济均衡发展的内在要求。因而，区域基本公共服务均等化将成为地方政府治理和政策制定的价值取向和逻辑基点。在实践方面，党和政府一直很重视推进基本公共服务均等化，尤其是国务院签发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，更是从制度安排角度将基本公共服务均等化作为政府绩效评估重要目标之一。

河南省地处我国中部，是我国人口基数和密度较高的几个省份之一，以河南为主体的中原经济区为我国第四大经济区，其基本公共服务均等化水平能在一定程度上反映我国均等化总体水平。截止2012年底，河南全省GDP突破3万亿元，排名全国第五，比上年增长10.1%，城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入实际增长9%以上，这些都为推进基本公共服务均等化提供了重要的物质基础。与此同时，河南省一直积极在全省范围内推行基本公共服务均等化，并取得了一些成绩，尤其是公共卫生服务均等化方面形成了被世界卫生组织认可的基本公共卫生服务均等化的“河南模式”，该模式主要是通过市场化手段来推进基本公共卫生服务均等化，形成“政府购买、服务同质、合同管理、乡村一体、绩效支付”的基本公共卫生服务新模式。然而，河南省基本公共服务均等化总体水平偏低、区域发展不平衡、有效供给不足。因此，构建适合于河南省情的基本公共服务均等化水平的评价指标体系，立足于相关统计数据，对其均等化水平进行测度和分析，不仅能为推进河南基本公共服务均等化的政策制定提供重要的依据，而且也能为全国基本公共服务均等化的实施提供重要的个案支撑。

国外学术界对基本公共服务均等化的研究开始较早，早期主要是在公正、正义理论研究中提及。到了20世纪中后期，公共服务均等化研究才逐步分离出来，但研究主要还是基于公平、正义的视角。学者们认为公共服务均等化是政府的职能所在，公共服务均等化不是简单居民财富横向调节，而公共产品理论则提出市场化原则决定了公共服务必须均等化供给[1]。在公共服务均等化供给的具体建议和措施上，主张政府通过转移支付以及市场化手段来实现的争论从未停止过。到了80年代中后期更多学者达成了共识，认为应该发挥第三部门的作用，依赖市场化手段，形成政府、市场、第三部门合作的均等化公共服务供给模式[2-4];进入21世纪后，一些学者认为，要逐步改善公众与政府的关系，政府要促使公民表达意见，参与公共产品的决策和分配，良好的信任关系能改善公共服务均等化的分配[5-7]。

现阶段国内学术界对区域基本公共服务均等化水平的研究主要是从区域、城乡和群体3个层次进行，其中区域层次研究最为普遍。研究内容上大致是沿着两个脉络进行的:一是对基础教育、社会保障、公共卫生与基本医疗、公共就业、环境保护、公共基础设施等单一基本公共服务的均等化水平进行测度分析，如基础教育均等化[8-9]、社会保障均等化[10-11]、公共卫生与基本医疗均等化[12-14]、公共就业均等化[15]、环保公共服务均等化[16]、公共基础设施均等化[17]。这些研究主要是立足单一基本公共服务的内容和特征，通过引入相关指标进行比较分析，虽然对指标构建和应用的角度不完全一致，但实证结论基本都反映了基本公共服务非均等化的特征和现状;二是对综合基本公共服务的均等化水平进行测度分析，研究主要是以基本公共服务均等化的内容为导向，选取其中某几方面进行指标体系设计，并选取样本进行测度分析。滕堂伟等选取了社会保障、公共安全、公共卫生、基础教育、基础设施和环境保护等方面[18]，马慧强等在此基础上，增加了信息化服务方面，并对我国基本公共服务空间差异格局与质量特征进行了分析[19];马昊等[20]，刘成奎等[21]选取了基础教育、公共卫生、社会保障和基础设施四方面;南锐等选取了基础教育、基本医疗卫生、公共就业服务与基本社会保障四方面[22];王肖惠等则选取了基础设施完善度、公用服务完备度和环境友好度3个一级指标对农村基本公共服务设施均等化进行了评价，并对其空间差异进行了分析[23]。实证研究方法主要是综合评价法、数据包络分析法、熵权TOPSIS法、因子分析法等，而鲜有涉及到灰色关联评价法。由于立足的角度不一样，得出的研究结论也存在一定的差异，但大部分学者认为，我国基本公共服务均等化总体水平较低，但处于逐年上升的状态;各地区之间均等化水平呈现较大的区域差异;均等化水平与经济增长水平、政府行为、财政支出行为存在一定关系。

本研究在前人研究的基础上，基于河南省18个地市2011年的相关数据，进行河南省基本公共服务均等化水平的测度与分析。

1 评价指标体系

1.1 评价指标体系构建的原则

评价指标体系的构建主要遵行以下原则:①侧重于区域均等化水平的比较，即侧重于河南省18个地市的比较;②遵行现有数据的官方统计，主要统计数据来自《河南统计年鉴2012》;③坚持具体指标的可获得性和量化性，以量化指标为主。

1.2 评价指标体系构建的理论基础

目前学术界对基本公共服务内涵的界定存在一定的分歧。本研究采用《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中的内涵界定:基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上、由政府主导提供的、与经济社会发展水平和阶段相适应的、旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。而基本公共服务均等化主要包括区域、城乡和群体3个层面的均等化，涉及到空间、地域和人口方面的全要素的均等化。在均等化过程中，均等化过程可能不同步，但终极目的却是要实现三者的同步协调发展。

评价指标体系的构建以内容或范围为导向，即立足于基本公共服务均等化的范围进行一级指标的构建。基本公共服务范围有广义和狭义之分，其中狭义一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。基本公共服务均等化不能一蹴而就，而是一个循序渐进的过程，短时间内对所有公共服务进行同步均等化是不可取也是不可行的。河南省人口基数大、经济基础一般、财力有限，基本公共服务均等化难以实现同步均等，要实现均等化的基本公共服务不是泛指所有的公共服务，而应该是城乡居民最关心、最迫切的公共服务。因此，当前阶段，迫切需要实现均等化的基本公共服务主要包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等。为了简化分析，体现一定的内在逻辑性，在评价指标体系上，设置了教育与公共文化均等化指数、公共就业与社会保障(含住房保障)均等化指数和公共卫生与基本医疗均等化(含计划生育)指数3个一级评价维度。二级指标主要是从投入(人、财、物的投入)和支出(消费支出)两方面选取(表1)。

1.3 指标权重的确定

指标权重是评价指标体系的重要组成部分，主要采用专家打分和层次分析法综合分析、计算确定(表1)。

表1 基本公共服务均等化评价指标体系Tab.1 Evaluation index system for the equalization of basic public services

2 测度与分析

2.1 评价方法的选择

基本公共服务均等化水平评价指标体系是一个多层次系统，由于存在部分信息确知和部分信息未知，本质上属于灰色系统。因而，采取多层次灰色关联评价模型来进行评价。

以河南省18个地市基本公共服务均等化水平各项指标的最优值作为参考数列，所测评地市的各指标值作为比较数列，求多层次关联度。关联度越大，基本公共服务均等化水平就越高，反之，均等化水平就相对较低。

设i为第i个评价单元(i=1，2，3，…，m);j为第j个评价指标(j=1，2，3，…，n);则Vij为第i个评价区域的第j个指标的评价值;V0j表示各项指标的最优值;Xij表示经过无量纲化处理后的Vij值;X0j表示经过无量纲化处理后的V0j值。①选择参考数列。取每个指标的最优值V0j组成参考数列V0;②指标值的无量纲化处理。由于各指标值的统一口径和数据类型不同，为了使数据具有较强的一致性，需要对原始数据进行无量纲化处理。鉴于指标都是效益型指标，因而采取如下处理方法:正向指标:Xij=(Vij-minVij)/(maxVij-minVij);逆向指标:Xij=(maxVij-Vij)/(maxVij-minVij)。;其次计算关联系数ξik:

式中:ρ为分辨系数，取值域(0，1);一般取ρ=0.5，构造关联系数矩阵。④计算单层次的关联度，即各层次关联系数乘以权重;⑤计算多层次评价体系的最终关联度。

2.2 实证研究

利用多层次灰色关联评价方法，得到2011年河南省18个地市基本公共服务均等化水平测算结果(表2)。

表2 2011年河南18个地市基本公共服务均等化水平测算Tab.2 The level of the equalization of basic public services in Henan Province in 2011

依据关联度测算结果，可将2011河南省基本公共服务均等化发展水平划分为3个区域等级:①第1层级:基本公共服务均等化水平较高区域，仅有郑州属于该层级。郑州是河南省的省会及政治、经济和文化中心，其经济实力和地区综合发展能力较强，对基本公共服务财政投入规模相对较大，衡量均等化水平的各项指数排名都比较靠前，均等化水平相对较高。②第2层级:基本公共服务均等化水平一般区域，主要包括三门峡、济源、洛阳、鹤壁和平顶山等地市。这些地市都是河南经济基础相对较好、地区综合发展能力较强、对基本公共服务财政投入规模较大的区域，各项指数的排名均处于全省前8名，因而均等化水平处于中间层次，即一般化水平。③第3层级:基本公共服务均等化水平较低区域，主要包括焦作、安阳、濮阳、漯河、许昌、新乡、开封、信阳、驻马店、南阳、商丘和周口等地。这些地市相对于上述两类地区而言，大多是经济基础比较薄弱、地区综合发展能力较弱、对基本公共服务财政投入规模较小的区域，各项指数的排名也处于中、后层次，因而基本公共服务均等化水平处于相对较低层次。

依据层级划分的结果可以推断，基本公共服务均等化水平与经济发展水平(GDP)呈现显著正相关关系。Pearson相关性分析结果也验证了这一结论。相关系数等于0，表明两变量之间不存在相关性;相关系数0～0.3，说明两变量之间是微弱相关;相关系数0.3～0.5，说明两变量之间是低度相关;相关系数0.5～0.8，说明两变量之间是显著相关;相关系数0.8～1，说明两变量之间是高度相关;当相关系数为1时，两变量之间是完全线性相关。验证结果显示，相关系数为0.894，双尾检验P=0.000(＜0.05)，表明在0.05的显著性水平下，2011年河南省基本公共服务均等化水平与经济发展水平呈显著正相关关系，即一般来说，经济发展水平越高的地区，其基本公共服务均等化水平也越高。

为了更好地分析2011年河南省基本公共服务均等化水平的区域差异和特征，有必要对各项指数进行描述性统计，为此选取均值、极差和变异系数3个最常用的统计量进行说明(表3)。

表3 均等化指数的描述性统计Tab.3 The descriptive statistics of the equalization index

结合区域等级划分、相关性分析和描述性统计分析结果，可以看出:①2011年河南省基本公共服务均等化总体水平比较低。教育与公共文化均等化指数、公共就业与社会保障均等化指数和公共卫生与基本医疗均等化指数得分均值在0.5左右徘徊，总体水平不高，而由其决定的基本公共服务均等化指数的得分均值也不高，呈现出低水平。这些都表明，2011年河南省基本公共服务均等化总体呈现出低水平特征。②2011年河南省各单项基本公共服务均等化水平呈现一定的层次性。相比较而言，2011年河南省公共卫生与基本医疗均等化水平相对较高，教育与公共文化均等化水平其次，公共就业与社会保障均等化水平相对较低。这反映出，河南省由于经济实力相对比较薄弱、人口基数较大、财政收入规模有限，实现基本公共服务的同步均等化是不现实的，而应该按一定的层次性循序渐进进行，实证分析结果也验证了这一结论。③2011年河南省基本公共服务均等化水平呈现出明显地区差异。从描述性统计量来看，极差、变异系数都相对偏大，说明河南省各地市间基本公共服务均等化的各项指数差异明显，即区域间均等化水平差异显著。这种地区差异主要体现在两方面:一是处于不同区域等级的地市均等化水平差距明显，如第1层级的郑州与第2层级的鹤壁、平顶山与第3层级的商丘、周口之间的差距;二是处于同一层级的地市之间也体现出较大的差异性，如第2层级的三门峡与平顶山，第3层级的焦作与商丘、周口的差距也比较大。④2011年河南省基本公共服务均等化水平与经济发展水平呈显著正相关关系。2011年河南省基本公共服务指数排名和人均GDP排名呈正向相关。这表明，人均GDP较高的区域，如郑州、济源、三门峡和洛阳等地，其基本公共服务均等化水平也较高;而人均GDP较低的信阳、商丘、驻马店和周口等地，其均等化水平也较低。

3 结论与建议

2011年河南省基本公共服务均等化总体水平比较低，具有明显的地区差异，各项基本公共服务均等化水平呈现出一定的层次性，均等化水平与经济发展水平高度相关。基于以上结论，提出促进河南基本公共服务均等化的政策建议。

(1)继续推进中原经济区建设，大力发展区域经济，为基本公共服务均等化提供坚实的物质基础。河南基本公共服务均等化水平与经济发展水平显著相关，经济发展水平越高，往往基本公共服务均等化水平也就越高。因而，对于河南来说，不断加强主体功能区建设，培育新的区域经济增长极，继续推进中原经济区建设，大力发展地方经济，增加财政投入的规模，从而为高水平的基本公共服务均等化提供雄厚的财力保障。

(2)不断完善基本公共卫生服务均等化的“河南模式”，以点带面，逐步实现基本公共服务的全面均等化。河南基本公共服务均等化水平呈现一定的层次性，即各项基本公共服务均等化水平有高有低。对于河南来说，基本公共卫生服务均等化推行较早，效果也最为明显，并形成独特的“河南模式”，因而，应以此为突破口，立足于自身经济实力和财政收入规模，以点带面，逐步推进，最终实现基本公共服务的全面均等化。

(3)立足于各地市实际，因地制宜，有差别、分步骤地推进基本公共服务均等化。河南基本公共服务均等化呈现出明显地区差异，并可以划分为3个区域等级。因而，对于河南来说，要立足于各地的实际情况，根据各地市的均等化水平现状和所处发展层次，制定有差别的基本公共服务均等化规划纲要，同时应根据当前基本公共服务均等化的优势和劣势，分步骤推进基本公共服务均等化。

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