浅谈食品安全监管的政府管理模式

安迪

【摘 要】“民以食为天，食以安为先”，从古至今，食品安全一直是事关人身健康、社会稳定的头等大事 ，本文从国内、国外不同视角，就如何加强食品安全监管的政府管理模式问题谈谈粗浅认识。

【关键词】国内外食品安全政府管理模式

近些年，多起食品安全突发事件，凸显出我国食品安全监管力度的不足，也反映了监管体系目前存在的种种弊端，急需建立新的食品安全的政府管理模式。

“民以食为天，食以安为先”，从古至今，食品安全一直是事关人身健康、社会稳定的头等大事。近些年，多起食品安全突发事件，凸显出我国食品安全监管力度的不足，也反映了监管体系目前存在的种种弊端。本文就如何加强食品安全监管的政府管理模式问题谈谈肤浅认识。

一、国外食品安全监管的政府管理模式

从世界范围看，依据国情，大多数国家建立了各具特色的食品安全监督管理模式，为人类食品安全保障作了大量的、卓有成效的探索。但各种管理模式可统分为两种类型：

一是单一部门食品安全管理模式。其特点是政府设置独立的食品安全管理机构，全权负责食品安全事务，比如德国、加拿大。

二是多部门食品安全管理的模式。其特点是食品安全管理职能分设在几个政府部门，有分类和分段两种管理模式 。如法国是前者，美国和日本是后者。

两种模式，既有各自的优势，也有各自的不足。不能加以简单评价 ，任何一个国家所确定的管理模式都与本国的发展历史 、发展阶段、国情、民情有关。单一部门食品安全管理模式，最大的优势在于统一执法，在一个系统下处理各种问题，进而避免了多部门执法造成的职责不清、相互扯皮等问题。但一个部门同时应对食品安全方面的众多问题，容易力不从心，形成监管不力。实行多部门监管食品安全的管理模式，有利于充分发挥各个监管部门的专业化优势，可以有效调动各部门的积极性，各部门职责明确，互相培训、形成合力，对于食品安全监管多阶段、多环节、链条长，需要监管的资源多的特点比较适应。但是从食品安全特性的角度，部门过多、分段监管这种体制可能产生各部门职责交叉，多头执法、相互掣肘等问题，更容易引发监管重复、监管缺位、监管不到位等问题，沟通、协调、配合、难度加大、降低监管效率。

二、我国食品安全监管模式的发展过程

我国的食品安全监管体制大致经历了三个发展阶段。

第一阶段，2004前的食品统一监管体制。这一阶段，主要依据食品卫生单行规章、管理试行条例、食品卫生法，由卫生部门对食品卫生进行统一监管。规定：从事食品生产经营活动，需向卫生行政部门申请办理食品卫生许可证。卫生部门还承担食品卫生标准的制定和食品卫生事故的处理职能。在这一体制下，我国已经建成了覆盖全国的食品为监督网络，形成了一支20多万人的卫生监督执法队伍，对保证食品安全、保障人民群众身体健康发挥了积极作用。但是食品安全问题仍然严重，广大群众对食品安全问题反映强烈，普遍对食品安全不放心 。

第二阶段，2004年下半年至2013年3月的分段监管体制。2004年7月，国务院印发《关于进一步加强食品安全工作的决定》，明确食品安全实行分段监管体制，坚持一个监管环节由一个部门监管的原则，分段监管为主、品种监管为辅 。食品安全全程监管，从农田到餐桌全过程划分为四个监管环节：农业部门、质检部门、工商行政管理部门、卫生部门分别负责初级农产品生产环节 、食品生产加工环节、食品流通环节 、餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门的职责是负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。

2009年颁布实施了《食品安全法》，以法律形式确定了分段监管体制。 国务院成立食品安全委员会，对食品安全监管工作进行协调、指导。对不属于任何一个环节的事项，如食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息发布、食品安全事故调查处理，以及有关食品检验机构资质认定条件和检验规范的制定等，规定由一个部门负责监管。

在这一阶段部门监管、社会监督、经营者自律“三位一体”的食品安全监管体系基本形成。但食品监管仍存在比较突出的问题，一是法律意识淡薄。尤其是农村消费者对法律的认识程度普遍较低，自我保护意识不强，防范意识很弱。一些食品经营业主法律意识淡薄，素质偏低，各种法律法规得不到彻底执行。二是部门监管职责不清。食品安全在工商、质监、卫生、食药、农业等多各部门的多头监管之下。食品经营主体点多面广，职能部门鞭长莫及，难以有效地实施监管。三是检测水平落后。我国食品行业发展迅速，但国内食品检测能力相对滞后，无法满足职能部门对食品检测的需要。基层监管部门设备相对落后，效率比较低下，很难随机实施检测。在日常监管中，监管人员仅凭肉眼对外观和标识进行检查。食品企业，化验室面积普遍较小，设备简陋，人员素质偏低，专业人员少对产品质量提高造成无形隐患。四是自律意识偏低。现有企业几乎都是股份制企业和个人企业，学习相关法律法规和业务知识氛围无法实现。五是责任意识不强。尤其小作坊因为规模小、设备简陋，造成成本较低，价格低廉，加之其主要集中在居民区、城郊、农村、偏远地区，有就近优势，能方便一部分群众生活需要，始终占有一定市场。

第三阶段，自2013年开始食品安全实施食品药品监督管理部门统一监管体制。2013年3月14日，第十二届全国人民代表大会第一次会议批准通过《国务院机构改革和职能转变方案》，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责进行了整合，决定成立国家食品药品监督管理总局。在这一体制下，将食品安全分段监管体制下的工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。

三、建立完善食品安全监管模式的理念

纵观我国与经济发达国家创新政府监管食品安全的管理模式，有共同的发展趋势，即呈现以下特点 1、多部门联合监管模式向独立监管模式转换。 2、食品监管的责任主要由中央政府承担。 3、“从农田到餐桌”的全程监控制度。4、危险评估和食品安全预警制度。5、发挥行业协会和消费者作用。

参考文献：

[1]WHO 2001 Background paper： Developing afood Safety strategy

[2]翁士洪.食品安全监管体制研究----整体性治理的视角 《新政治学 》. 2010年第1期

[3]王卫东.赵世琪.从《食品安全法》看我国食品安全监管体制的完善.《中国调味品》.2010年第6期