祁县林改后对林权流转的探讨

杨永岗

【摘 要】祁县是全省林改试点县之一，于2009年6月完成集体林权制度改革任务。林改是完善农村土地制度，特别是山区土地制度的重要措施。是继耕地家庭联产承包制以来的又一次伟大实践。林权流转是社会主义经济发展的客观必然，已成为现实并大量存在，随着集体林权制度改革的深入开展，林地经营分散，管理模式落后，林权流转中法律依据不明确，林业资产评估手段落后，中介组织不发达等问题。因此，林权流转要求制定相关相关法规，为林权流转提供明确的法律依据。促进林业资产评估，培植林权流转中介组织，同时实施政府的适度引导，以促进林权流转规范有序发展。

【关键词】集体林权改革；林权流转；流转对策

祁县是我省集体林权制度改革试点县，于2009年6月完成集体林权制度改革任务，祁县在集体林权改革中，坚持核心在“分”，关键在“放”，一放到底，一分到底，彻底把集体林地承包经营权，处置权，收益权全面落实，把林木所有权下放到老百姓手里。放活林地经营权，建立以农户为主体的微观林业经营主体，充分尊重经营者的意愿，由其自主选择经营方式，其次，落实处置权，在坚持森林采伐限额制度前提下，经营者可自由采伐，探索建立林权抵押贷款制度，允许森林资源在“依法、自愿、有偿”的原则下进行流转。最终目的达到确保收益权，取消各种税费政策，建立林权流转适度流转办法，规范森林资源流转，对集体林地的流转确保林农的知情权，保障林农的利益。

此次林权改革实实际上是家庭联产承包责任制在在林业领域的实现和延伸。家庭承包责任制一方面解决了劳动监督问题，激发了农户的营林热情，另一发面业带来了林地的细碎化和小规模经营，不利于林业的规模化经营和管理。2008年9月30日，胡锦涛视察安徽农村改革发展情况时强调：“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石。不仅现有土地承包关系要持稳定并长久不变，还要赋予农民土地承包经营权。同时要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营”。在保持家庭承包制框架不变的条件下，推动林地适度流转，提高林地的经营效率，成为林权制度改革的重要配套措施，鉴于林地的重要生产资料特性，慎重解决林权流转带来的问题，对于保护林区的稳定和农户的利益意义重大。

1.林权流转的内涵

林权流转是指不改变林地所有权和林地用途的前提下，将林地使用权，森林和林木所有权，森林和林木使用权按一定程序，通过招标、拍卖、协议等方式，有偿或无偿地由一方流转给另一方的经营行为。以市场为主配置林地资源，重要是明确林地产权关系的基础上，承认林地的商品属性，培育林地市场，以地租，地价调节林地供求，为林权流转提供市场机制。

2.现行林权流转中存在的问题

2.1林权流转的立法相对滞后

林业立法的相对滞后是造成林权流转困难的重要原因之一，现行的林业法律指导思想仍没有过渡到以生态建设为主的轨道上来，从而严重束缚了林业健康有序发展。在立法上《森林法》并没有对林权有偿转让作出完整和系统的规定。这就造成了在实践中出现许多不规范的林权流转以及国有、集体资产大量流失现象，从而影响了林业发展。2003年颁布的《关于加快林业发展的决定》明确要求：“林业主管部门要会同有关部门抓紧制定森林、林木、和林地使用权流转的具体办法，报国务院批准后实施。2008年发布的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中也同样要求在有国务院批准的前提下尽快出台森林、林木、林地使用权的流转的具体办法，但迄今为止该办法尚未颁布。然而，林权流转活动却在这种立法格局的大背景下在各地展开，从而使林权流转陷入“无法可依”的漩涡之中。

2.2森林资源资产评估体系不完善

随着社会主义市场经济的不断发展和集体林权制度改革的不断推进，在实践中，林权交易，林权抵押贷款，森林保险以及多样化的林业经营模式等现象大量涌现造就了林权评估越来越重要。从我县目前森林资源资产评估的具体操作中来看，任存在以下几个方面问题。

（1）我国迄今为止尚未出台一部专门有关森林资源资产评估管理的法律法规，从而造成我国森林资源资产评估工作无法可依的局面。

（2）我国现行的有关森林资源资产评估的法律法规以及政策存在缺陷，期待进一步完善。如森林资源资产评估服务收费标准的依据在我国目前的法律，以及政策上仍为空白。林权交易收费出于混乱的境地。

（3）现行的法律法规及其政策没有对森林资源资产评估违规承当何种法律责任作出明确的规定。

（4）在评估中缺乏有资质的评估机构和专业评估人才，因此在林权交易中，行政机关对森林专业进行简单评估。这种评估既缺乏合理的评估程序，又缺乏合理的评估方法，存在大量人为因素的干扰，致使评估价值严重失真。

2.3林权流转的中介服务机构尚不健全

流转市场信息不畅通，原因在于林权流转缺乏高效的林权流转信息平台，然而，流转市场信息的不畅通，通常则会造成有需要流出森林资源的经营者难以寻找到合适的受让者。同时又有需要林地经营的经营者找到合适出让者极其困难的现象。从而导致林业资源无法合理的优化配置。目前，我县还没有建立林权流转交易中心及林权流转信息共享平台等中介机构，为了搞好森林资源流转，需要有健全的中介组织机构为林权流转提供服务。

3.林权流转对策

3.1建立和规范林地流转程序，确保林权流转健康有序

林地是山区农民最基本的生产资料，林地流转关系到农民的切身利益，必须从政策法律和行政管理两方面加强监督和管理，建立森林资源适度流转的办法，进一步规范森林资源流转。在林权流转合同中应列明林地转出者可以收回林地使用权的条款，严格规定流转期限，流转期限不应超过剩余承包期限。流转后的林地必须用于林业生产，不得转变林地用途。避免因一次林地地流转而使农民永远失去林地地的使用权和收益权。

3.2政府必须加强监督，引导林地合理流转，防止林地过快过渡流转

一方面避免土地通过盲目流转，使林地集中到少数人手中，造成巨大贫富差距。损害林农的长远利益。政府应制定相关政策，确保转让人的利益。另一方面，土地集中到少数人手中后，一些人为实现更高收益，不合理的种植，如果大量出现此种现象，会威胁到国家的生态安全。政府须加强监督，引导林地合理使用，使林地流转与林业产业结构调整相结合。

集体林权制度改革实质上是在山区实行的森林资源的家庭承包，便于农户配置劳动资源。受集体地权制度的制约，家庭承包责任制无法克服自身缺陷。为提高林地的经营效率，在保障现有产权制度不变的前提下，提高林地的可交易性和可流动性。促进林权流转，实现资源的优化配置，是林权制度改革后的创新方向。林地适度流转，提高林地的经营效率，成为林权制度改革后重要的配套措施。在市场化的流转环境下，一方面要加快林区人口向城镇转移，培育林地使用权流转市场，建立和规范林权流转程序，确保林地流转健康有序。另一方面也需要政府加强监督，引导林地合理流转，妥善解决林权流转引发问题，对于维护林区稳定和林区经济的发展至关重要。

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