开发区建设与城市经济空间结构演变研究

周文强, 汤放华,2, 单 淳

(1.湖南师范大学资源与环境科学学院,湖南长沙410081; 2.湖南城市学院建筑与城市规划学院,湖南益阳413000)

开发区是城市的一个地域单元,作为城市空间的特殊组成部分和城市经济发展的重要增长极,其开发建设对城市经济发展起着重要的推动作用,同时在其发展过程中,也不断地影响和改变着城市经济空间结构,促使城市经济空间结构进行重构。

一、相关研究

中国开发区作为改革开放特殊时代下的产物。由于其特殊性:是改革开放的前沿阵地、城市和区域经济的增长极、创新体系的核心区,同时也是城市空间结构演化的重要动力,在城市的发展中起着重要作用。因此,自从设立以来,就受到多方的关注,众多学者从不同视角对开发区建设发展与城市及其空间结构之间的关系进行了深入的研究。如王慧把开发区发展进程划分为成型期、成长期、成熟期和后成熟期四个阶段,在不同的发展阶段,开发区与城市的关系及其对城市的影响都不一样;[1]张晓平认为开发区对城市空间结构有着深刻影响,通过实地调研,提出了我国开发区与城市空间结构演进的双核结构、连片带状结构和多级触角结构三种基本类型;[2]另外一些学者则着重分析了开发区作为城市的一个功能区,其发展对城市地域空间、社会空间、经济空间演变所产生的影响。[3-6]虽然对开发区与城市经济空间结构进行了探讨,但并未深究开发区在建设发展过程中与城市之间更深层的经济关系,事实上,在不同时期开发区与城市经济发展之间的关系有着不同的阶段特征。本文意在探讨两者之间经济关系的变化,并在此基础上分析对城市经济空间结构演变所产生的影响。

二、开发区建设与城市经济关系

(一)对城市的经济贡献

1.经济实力

开发区利用特殊的优惠政策、便利的交通条件、完善的基础设施、良好的生态环境、健全的管理模式等优势,吸引巨额资金不断进入,逐渐成为地方经济新的增长极。[7]由《2011中国开发区年鉴》可知,2010年,仅全国90个国家级经济技术开发区就实现地区生产总值26 849亿,工业增加值18 661亿,财政收入5 627亿,税收收入4 650亿,实际利用外资306亿美元,占全国28.94%。多年的实践证明,开发区是聚集和配置先进生产要素的重要载体,对地方经济发展的拉动作用十分明显,已成为城市项目建设的主战场、转型升级的主渠道、对外开放的主平台、区域经济发展的主力军(表1)。

表1 部分开发区占所在城市经济的比重(2010)

由表1可知开发区占所在城市经济的比重较大,在城市经济发展中起着重大作用,但由于开发区与城市发展所处阶段不同,其作用也有大小之分。沿海地区一些大城市、早期沿海开放城市由于对外开放较早,开发区和城市的经济发展相对成熟,所以开发区占城市经济比重相对较低,如北京、天津等;而在中西部地区,经济发展相对落后于沿海地区,城市发展对开发区的依赖程度大,所以此阶段开发区占城市经济比重高于沿海地区,如南昌、成都等。

伴随着开发区的建设,城市经济的各项指标不断刷新,除经济总量外,我们还可以选用工业总产值、财政收入、社会商品零售总额、经济增长速度等指标来对比分析开发区与城市之间的经济关系,进一步说明开发区对城市发展的重要性。另外,采用“转移份额法”,可以更加具体地从经济增长量上度量开发区对城市经济发展的贡献。公式如下:

其中:RS为子区域发展份额;

NS为子区域相对净移入;

NT和N0为区域在研究期的期末和期初的国内生产总值;

ET和E0为子区域在研究期期末和期初的国内生产总值;

现以南京市为例,把南京市作为一个区域,开发区为南京市的一个子区域,选择2010年为研究期,查《南京市统计年鉴》可得NT=51 306 500万元,N0=42 302 608万元,ET=5 801 300万元,E0=4 805 580万元。代入①和②可得RS=1 022 843万元,NS=-27 123。NS为负值,即开发区向南京市净移出了27 123万元,表明在南京市GDP的增长量中,开发区做出了27 123万元的贡献。同理,对其他城市开发区进行计算,也可得出其对各自依托城市的经济贡献。

2.经济发展潜力

评价一个城市经济发展潜力有众多指标。李善同等人认为经济增长的潜在动力是由生产率、资本 (资源与基础设施)和劳动力在数量和质量上的提高及其使用效率决定的。[8]朱钰等人则认为地区经济发展潜力由地区经济发展势头、经济发展效率、环境状况、基础设施、科教文卫水平、资源供给等一系列因素所决定,并构建了经济发展潜力综合评价体系。[9]开发区是一种特殊的政策空间,在建设发展过程中,得到国家的重点照顾,享受优惠的政策,开放程度高。在此基础上制定优越的投资政策,营造良好的投资环境,建立高效、规范的运行机制,利用各种优势吸引资金、技术、劳动力等生产要素在此地积聚,并纳入决策体系,实现各种生产要素在空间上的重组,如此种种积聚了城市发展的深厚底蕴。

开发区是城市经济最具活力和增长最快的地区,也是其进一步发展的潜在力量。其一,是各种生产要素集聚的“洼地”。由于政策的偏向,开发区在高标准、大规模的基础建设过程中,功能不断完善,吸引各种经济要素在此积聚,经济活动也因此向这块土地集中,逐渐成为投资和企业积聚速度最快的区域,并且连锁反应带动周边地区不同行业的迅速发展。其二,各种生产要素的高效利用。开发区不同于传统经济区,在它成立之日起,就建立了高效、规范的运行机制,能够简便、快捷地处理好不同的经济事务,面对开发区汇聚的众多经济要素,能够进行合理配置,实现高效利用。其三,经济的高效增长。开发区作为一个特殊的经济区域,引导着经济要素的流向,有着相对健全有效的管理机制,经济高效增长是其一个明显的特征。在经济要素向开发区流动的同时,催生着高新技术产业孵化基地建立和新的产业积聚中心的形成,同时带动老城区传统产业技术改造、第三产业发展和产业结构调整,推动整个城市经济结构的演变和优化升级,提高产业结构水平,实现经济的高效增长。因此概括来讲,开发区的建设是城市获得进一步发展的新动力,是城市未来发展不可忽视的一股力量。

3.促进城乡一体化发展

十八大报告中明确提出“要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣,推动城乡一体化发展。”改革开放以来,我国高速发展的城市化使城乡差距不断拉大,统筹城乡发展已成为政府部门和学术界重点关注的问题。广大农村地区,农民收入的主要来源是第一产业,由于农业所具有的自身特征,仅仅依靠农业想实现大幅增收是不现实的,因此必须要把大量农村剩余劳动力从第一产业转移到第二、三产业。开发区的建设却是实现城乡一体化的重要手段。加快开发区的发展,以税收、土地等一系列优惠政策吸引大量企业入驻,并不断发展壮大,不但可以为农村劳动力提供就业岗位,而且可以增加地方税收,使政府有财力兴办水利、公路、等农业基础设施,改善农村的农业生产和生活条件,同时也可促进农村地区各项公共事业的发展。除此之外,开发区的建设,可以形成城乡之间资源、信息、劳动力流动的畅通渠道,建立城市支持农村,工业反哺农业的长效机制。把城乡统一起来,在同一层次上平等协调发展,减少差距,逐步实现城乡一体化。

(二)开发区发展与城市经济关系的演变

开发区是一个特殊的、快速发展的经济区域,其成长和发展受到多方面因素的影响,如时代特征、空间位置、经济基础、发展阶段等,因此与城市之间的经济关系存在着一个动态演化的过程,在不同的发展时期,与城市经济关系有较大差别。

1.倚赖关系

开发区的首要职能就是带动城市或区域经济发展,这也是兴建开发区的主要原因,因此大多选址于城市边缘区,少数位于市中心内部位置或离市中心较远而呈 “飞地”形式存在。刚开始开发区尚处于起步期,规模小,影响力甚微,不仅无法有效带动城市发展,其自身成长还需倚赖母城。

这一阶段,虽然有国家和地方政府赋予的各项优惠政策,形成了开发区在发展环境方面的比较优势,巨额的基础设施投资和大量新企业不断进入,使其成为城市投资强度最大的区域之一,但是其基础还相当薄弱。在发展过程中,不仅吸收其他地区的各种生产要素,而且还需要依赖所在城市提供的资金、技术、人员等要素来进行生产建设,为了让开发区尽快顺利成长,原本用于城市建设的投资大部分转向于开发区,在这进行重新整合、集约利用,因此该阶段开发区获得了超常规速度增长,一跃成为城市主要经济增长点,主要执行着城市的经济职能。根据增长极理论,开发区在这一阶段主要表现为极化效应,吸收外界、甚至抢夺周边地区(包括所在城市)的生产要素来进行各种建设,实现自我扩张,相对的这就减少了外围地区生产要素的数量,对母城会起到一定程度的抑制作用。表现在与母城关系上即为对母城更多的是倚赖和索取,而回馈则微乎其微(图1-a)。

图1 开发区与城市经济关系示意图

2.互动关系

经过初期超常规速度的增长,到了这一时期,开发区发展已获得了长足的进步,对周边地区的影响也与日俱增,并且逐步实现了由单一经济功能为主的工业园区向以工、商、住等多功能复合型新城的转化。虽然此时期增长速度较前期有所回落,但凭借观念新、体制新、技术先进、效率高、经济活动活跃等优势,继续保持较高水平的增长率,依然是综合投资环境佳、极具竞争力的区域,

在与母城经济关系方面,由之前单向的依赖母城转变为两者之间良性互动的关系。开发区和所在城市都是具有独特内部结构和运动规律、彼此存在既定边界的经济社会系统,而且各自系统都是开放的,彼此之间保持着频繁互动。[4]那么在经过前期的发展之后,开发区通过与周围地区的经济技术联系已成为区域产业发展的组织核心,作为区域增长极核,经济发展高位运行产生扩散辐射效应,它必然会通过各种形式,加强与周边地区(包括所在城市)前向、后向和侧向的产业联系,在继续吸收周边地区要素的同时,加大向其进行生产要素和经济活动的输出,以引导开发区与所在城市之间各项要素的流动,产生相应的经济活动,带动所在城市产业发展和升级,实现双方的互动发展(图1-b)。

3.反哺关系

经过前面两个时期的发展,开发区已趋向成熟,空间规模一般都扩展到几十平方公里以上,有的甚至超过原有城市建成区,虽然空间上依然以开发区形式存在,但是其各功能、内部空间组织形式已基本无异于一般意义上的城市化地区,成为各项功能齐全的新城。在发展上由依赖优惠性政策转向于自身的技术、创新源优势,制定发展战略时不再只单纯地考虑开发区的发展前景,而是把开发区捎入到整个城市和区域发展的大环境中,争取更高层次的发展。

由于开发区步入成熟期,其在城市经济层面上将起着主导性作用,那么与所在城市的经济关系将进入全面反哺时期。随着功能与结构的不断完善,开发区已有能力分担城市的众多功能,协助城市进行经济结构调整和转型,这一时期开发区二、三产业发展成熟,可以依托其产业、资金、技术、创新等优势,通过扩散、溢出效应对城市产业升级、经济结构调整等方面予以配合,并参与城市其他经济活动,比如再投资、城市建设、第三产业发展等,带动城市的整体发展。因此城市的老城改造、产业转移、退二进三等各方面活动经常可见开发区强大辐射作用的痕迹,在这种作用影响下,城市也实现了自身功能的强化和综合实力的提升。随着开发区与所在城市经济、社会等活动的往来,两者之间有形和无形的“界线”将逐渐淡化消失,最终开发区和所在城市融合成一个整体 (图1-c)。

三、开发区与城市经济空间结构演变

区域经济空间结构是区域社会经济活动的空间影像,经济学家和地理学家都很重视经济活动的空间特征。[10]开发区与城市有天生的内在联系,城市发展主要依靠于经济增长,开发区设立之后,良好的投资环境、蒸蒸日上的经济增长势头,不仅吸引了大批实力型、创新性企业入驻园区,也对城市其他区域的金融、电信、商业、法律、咨询等生产性服务业的迁入产生的巨大的拉力作用。开发区的发展促使了城市经济活动的集中和分散,并在很大程度上主导着城市产业活动的重新布局和经济空间结构的演化。增长极理论是开发区建设发展的理论基础,也是开发区经济增长极核带动所在城市经济发展和经济结构重构的动态机理,本文依据增长极理论,在分析开发区与城市经济关系的基础上,从其作为增长极影响城市经济活动的分散与集中两个方面,来探讨城市经济空间结构的演变。

(一)城市经济空间的分散化

产业活动在城市的集中,使得城市形成强大的经济生产体系,然而随着经济的进一步发展,城市市区产业和建筑密度日趋饱和,伴随着土地费用上涨、劳动力成本的提高,最终导致城市产业产生外溢性扩散要求,其中表现最明显的即为工业活动向郊区转移。开发区的建设,刚好拓展了城市发展空间,为容纳新增和外来经济活动提供了场所,也为分散城市中心区超负荷的经济活动提供了可能性,接纳中心区资源、资金、技术、劳动力等生产要素和各类经济活动,从而成为城市负载的分流区。

经济活动向开发区转移,必然会引起城市经济空间结构的变化。发展外向型和高新技术制造业是我国设立开发区的一大宗旨,随着各类开发区产业的快速发展、规模扩大,在这些具有竞争力产业的带动或吸引下,原来城市中心区高密度、混乱的经济活动不断进行有机疏散,相互矛盾或冲突的经济功能不断得到调和,具有相互关联性、相同性质的经济活动则重新组合,趋近聚在一起。具体表现在:第一,造成了城市制造业空间的重构,促使其形成了新的扩散和新的集中,体现在制造业空间布局的重心向郊区 (尤其是开发区)扩散和集中。第二,吸引城市中心区生产性服务业向各类开发区转移,由于各类企业迁入园区,产业活动蓬勃发展,需要较为便捷的对外沟通渠道、良好的配套服务设施和发展化境,这就客观地吸引了与之相关的各种生产服务性机构、中介机构就近发展,并形成规模。第三,促使城市中心区高度聚集的商业呈现出离心化和郊区化的趋势,由于企业向各类开发区集中,带动居住、生活服务设施就近建设,推动了部分商业活动从传统的城市中心商务区中分离出来。总的而言,在开发区发展的推动下,随着与城市经济关系的演变,城市经济活动呈现出郊区化的倾向,经济空间布局趋向均衡,形成双核心或多核心城市。

(二)城市经济空间的集中化

由上面的分析可知,开发区的建设发展推动了城市经济活动的郊区化趋势,伴随着这种趋势,在城市的局部地区出现了经济活动的相对集中。开发区作为增长极核,具有内在的极化效应,自从建成后,不可避免的就会通过良好的投资环境、强势的推动性产业吸引和拉动周围地区 (包括所在城市)的要素和经济活动不断趋向其自身,从而形成各种不同类型的产业集中区。

产业集聚是企业增强市场竞争力的重要产业组织形式,各个不同类型、规模、等级的企业入驻园区,它们并不是杂乱无章的分布,而是注重上下游配套,和互为补偿、互相关联的企业及相关的各种机构等行为主体通过纵横交错的网络关系而紧密联系在一起,形成一个个各具特色的产业集群。就开发区而言,园区类型不同,或政策扶持的产业类型不同,将会导致不同类型的产业在城市不同开发区聚集,从而产生新的产业空间,形成不同的产业中心。就整个城市而言,不同产业空间边际效益不同,产出水平也相差较大,因此不同的产业对空间的选择就会不一样,区位条件优越的城市中心区被用来发展投入产出比大的高级商务活动,从而形成城市著名的中心商务区;而开发区具有低价低廉、发展环境好、政策优惠等特点和明显的产业聚集效应,则成为制造业的最佳空间选择,同时吸引各类服务业向园区集中。总之,开发区的建设,使城市经济空间分散与集中共存,部分相互关联或相同性质的经济活动在空间分布上更趋集中,如商务活动集中分布于商务区、制造业集中分布与制造业园区、高科技活动集中分布于高科技园区等。

(三)多中心网络化的经济空间结构

开发区发展到后期,将不再仅仅是新兴的工业园区,而开始承担和发挥更多的功能,转变成为综合性新城,实现了由“建区”向“建城” 的转型。这一阶段,开发区与所在城市的经济关系更加紧密,依托各个功能节点,加强相关产业的前向、后向和侧向联系,建立好城市内部及其与周边乡镇之间的经济关系,形成了一张覆盖整个城市的经济发展网,内部经济融为一体。为迎合全球化和信息化时代的产业发展要求,有选择性地发展 “知识型产业”,增加现代服务业比重,实现产业综合发展,并通过产业发展轴和产业协作轴的网络联系,促进产业集群化、信息集中化、创新集聚化,从而形成极具活力和发展潜力的网络区域。[11]开发区的发展,改变了城市土地利用模式,部分城市功能分区呈融合和土地使用兼容化趋势,同时,现代化的交通通讯网络和完善的配套服务设施,加速了城市经济活动的分散化和集中化趋势。在扩散的同时,一些传统中心的地位不但没有减弱反而得到了进一步加强,它以多种商业活动某个节点的形式延伸到大都市区域,并形成了新的次级中心。[12]大都市正向分散的结构收敛,这一结构具有多个亚中心、分散化的制造业和更集中的服务业。[13]于是,推动了多中心网络化经济空间结构的形成,包括传统商业中心、外围新城、外围商业中心、专业化的聚集区(如制造业中心、科技中心、物流中心等)等。总的而言,开发区的发展,不仅推动了城市经济空间结构由单中心圈层式向多中心网络化转变,同时也促使了整个城市空间结构向多中心网络化的转变。

四、结语

开发区与城市之间有着密切的经济关系,作为城市新的产业空间和经济增长点,开发区不仅以其独特的经济空间,促进了城市经济发展和综合实力的提升,而且也在一定程度上推动了城市经济结构及经济空间结构的演化。然而,在这种演变过程中,不可避免地引发一些新的经济社会矛盾与冲突,如:老城区衰退、土地利用、地区收入差距、产业选择等一系列问题。如何化解这些矛盾、优化经济空间结构、实现城市与开发区全面协调发展,需要政府在制定城市与开发区发展战略时,掌握城市经济及其空间结构演变的动力、特征,统筹兼顾、合理规划、有序引导。

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