我国食品安全政府监管制度衔接研究

张静露

（安徽大学，合肥 230601）

“民以食为天，食以安为先”，食品安全问题一直是我国政府工作的重中之重，党的十八大报告明确提出:要提高人民健康水平，改革和完善食品药品安全监管体制机制。然而，近年来我国食品安全事故频发，从“毒血旺”到“三聚氰胺奶粉”，从“瘦肉精”到“皮革奶”，充分暴露了食品安全“运动式”的监管方式的弊端。如何整合现有的立法资源、政府监管、社会监督，成为一项重要议题。我国食品安全政府监管制度衔接涉及多个层面、多方主体，实现多层次、多主体的制度衔接对我国食品安全工作具有重要意义。

一、我国食品安全政府监管制度现状

（一）我国食品安全政府监管立法层面的现状

根据我国《立法法》第2条规定，我国立法体系包括了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章和地方政府规章。由于地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章数目庞大、内容繁杂，所以在此不再作进一步说明。图表一主要针对我国关于食品安全的现行法律、行政法规、部门规章进行列举。

2009年6月1日实施的《食品安全法》被定位为我国食品安全法律制度体系中的基本法，但这一定位存在两个问题:第一，《食品安全法》是基本法，那么必须有相应的专项法、地方性法规、政府规章相配套。然而我国相应的配套立法存在缺陷，将大大削弱《食品安全法》作为基本法的地位与作用;第二，随着2013年3月10日披露的国务院机构改革和职能转变方案的出台，国务院机构变动导致《食品安全法》原规定的监管部门职责分工与现行国务院机构设置不衔接。《食品安全法》对此应作出适当修改。

从表中可以看出，我国食品安全政府监管中央立法主要集中在部门规章。部门立法的最大优点是可以充分利用专业部门的知识和技术资源优势。但另一方面，政府部门的立法定位往往偏向于某一部分利益。在部门立法模式下，各部门的争权、扩权和越权必然导致“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”[1]。与此同时，部门规章位阶较低，法律效力具有局限性。利益的分歧、立法技术的不成熟，导致部门规章之间存在冲突和不协调。如:《食品安全国家标准管理办法》第三条规定:卫生部负责食品安全国家标准制（修）订工作。《标准化法》第6条规定:对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。国家标准由国务院标准化行政主管部门制定。这样形成了食品标准政出多门的局面，缺乏有效统一的管理机制。

（二）我国食品安全政府监管执法层面的现状

随着国家大部制改革的进一步推进，我国食品安全政府监管执法主体也随之发生了巨大的变化。在《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》通过之前，我国食品安全政府监管执法主体处于“九龙治水”的局面，从横向分工来看，卫生部门、农业部门、质监部门、工商部门和食监部门是食品安全监管的主要部门，其中卫生部门综合协调。其余四个主要部门分别按照农业产品生产、食品加工、食品流通和食品消费四个环节分段管制。在我国食品安全溯源制度尚未健全的背景下，“分段规制为主，品种规制为辅”的监管模式导致食品安全监管职能分散，监管职权不清，监管效率不高。

2013年3月14日第十二届全国人民代表大会第一次会议批准通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》，对食品安全监管领域产生了重大影响。大部制改革将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。（注:见图表二）

图表一:我国食品安全政府监管立法情况

图表二:关于食品安全政府监管机构改革图示

（三）我国食品安全政府监管实证层面的现状

根据不完全统计，仅2011年全国就发生了26起食品安全重大事件，其中包括双汇瘦肉精事件、河南南阳毒韭菜事件等等。食品污染与中毒是我国目前最严重的食品安全隐患。2001年卫生部共收到706起食物中毒报告，中毒病例22 193人，死亡184人，2003年卫生部共收到全国重大食物中毒事件报告379起，有12 876人中毒，323人死亡，与2002年比较重大食物中毒的报告起数、中毒人数、死亡人数增加了 196．6%、80．7%、134%[2]。

在农产品生产领域，化肥、农药等对人体有害物质残留于农产品中，导致大量农产品农药残留量超标。在食品加工领域，我国食品加工企业绝大多数规模比较小，全国现有的750多万家小型食品加工作坊、摊点中80%以上为10人以下的手工作坊，工艺落后，卫生条件极差，20% ～30%没有达到行业标准，存在超量使用食品添加剂以及食品营养指标达不到要求等问题。在食品流通领域，食品流通企业卫生条件不符合要求，病原微生物控制不当，食品包装储运过程中会发生微生物的大量繁殖。一些食品批发市场缺乏有效的安全监测手段和质量控制措施，使造假者乘虚而入，假冒伪劣食品流入市场。

二、我国食品安全政府监管制度衔接的理论基础

（一）行政法基本原则

行政法基本原则体现了行政法的根本目的和要求，并贯彻于全部行政法规范之中，指导行政法规范的制定、实施和行政法发展的一般原理或准则。我国食品安全政府监管制度衔接亦要遵循行政法的基本原则。

作为行政法基本原则之一，依法行政原则要求行政权来源于法律，行政机关不得在无法律授权的情况下设定自己的权力[2]。我国食品安全政府监管制度衔接表现最为突出的是监管部门职能衔接问题，但最为本质的还是立法衔接问题。从立法层面上厘清各部门食品安全监管职能，对构建我国食品安全监管体系和实现法治政府具有根本性意义。同时，依法行政实际上是一种责任行政，法律授予行政机关行政权，必须建立追究行政机关行使行政权的行为违法或者不当之法律责任的法律机制，以及法律责任的具体内容。行政机关对其作出的行政行为承担法律责任是依法行政的重要方面，没有法律责任的行政权必然是一种被滥用的权力[3]。在现行食品安全监管制度中，由于采取的是“分段监管为主，品种监管为辅”的监管模式，往往没有一个部门会最终承担不安全食品所带来的风险管理责任，进而导致集体责任向责任缺失演变。所以明确食品安全事故责任主体，落实食品安全事故责任也是我国食品安全政府监管制度衔接的重要议题。

（二）多中心治理理论

“多中心”一词最早是由英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼（Michael Polany）在《自由的逻辑》中提出的。美国学者奥斯特罗姆夫妇在承接博兰尼的社会秩序理论基础上发展并形成了多中心治理理论[4]。他们认为在市场、司法、宪政、政治选择、公共服务等领域中共存着多中心结构，在这一结构中则存在着许多形式上相互独立的决策中心，它们在竞争关系中相互重视对方的存在并开展多种契约性和合作性的事物，或者利用核心机制来解决冲突。在现代公共事务的管理中，政府的垄断会造成公共物品提供的单一，无法满足多种偏好，并且会导致政府效率的丧失和寻租腐败等问题的产生。所以，政府必须转变自身的角色，打破自身的垄断地位，管理方式由直接管理变为间接管理。但这并不意味政府从公共领域退出和责任的让渡，而是为各种公共的或私人的机构及公民个人制定参与治理的规则，运用法律、政策等多种手段为公共事务的处理提供便利，以形成一个由多个权力中心组成的治理网络来共同分担解决公共问题的责任。总之，现代公共事务的管理是一个“国家、社会、市场”上下互动的管理过程，而非运用政府政治权威实行的单一向度的管理。

三、我国食品安全政府监管制度衔接的具体措施

（一）我国食品安全政府监管内部制度衔接具体措施

1．我国食品安全法律体系的衔接。针对大部制改革，《食品安全法》相关条文应作出修改。比如原法律规定“国务院卫生行政部门会同国务院有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划”，应改为“国家卫生和计划生育委员会制定、实施国家食品安全风险监测计划”。同时围绕食品安全监管主体、食品安全监管标准检测、食品安全风险管理、食品安全责任落实等方面，在《食品安全法》的基本法律框架内，制定、修改其他专项法、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章，形成以《食品安全法》为基本法，配套其他法规规章的基本法律制度体系格局，以减少食品安全法律规范的冲突与不协调。

2．我国食品安全政府监管主体的衔接。根据《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》，由国家食品药品监督管理总局对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。这就将原来分布于各部门的食品安全管理机构完全整合在一起，统一政府的食品安全监管职权和职责与一个独立的国家食品药品监督管理总局。将食品安全风险评估和食品安全标准制定交由国家卫生和计划生育委员会负责。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部，由农业部负责农产品质量安全监督管理。此项改革对彻底解决机构重复和管理盲区问题具有重要意义。

根据最新大部制改革思路，我国食品安全政府监管主体存在以下两个衔接问题:第一，中央与地方的食品安全政府监管机构的衔接问题。国家食品药品监督管理总局、国家卫生和计划生育委员会以及农业部主要负责食品安全监管职能，三者均为正部级单位。那么省级、市级、县级的食品安全政府监管机构也应按照大部制改革思路作出调整，实现从中央到地方的机构对接。我国行政机构纵向分工主要有三种形式:中央政府垂直管理、半垂直管理（省级以下垂直管理）、各级地方政府分级管理。作为公共产品，食品安全管制的溢出效应早已不再局限于某一特定地区，而是跨越了国内外区域的限制。因此从理论上说，食品安全管制职能在纵向配置上应实行以中央政府垂直管理为主的模式。在美国、加拿大和韩国等国家，食品安全管制的责任主要由中央政府来承担，地方政府只负责溢出效应相对较小的餐饮以及食品零售店等的监管，并实行由中央管制机构垂直一体化管制模式[1]。

3．我国食品安全政府监管标准体系的衔接。根据最新大部制改革方案，国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。然而《标准化法》第六条规定，对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。国家标准由国务院标准化行政主管部门制定。国务院标准化行政主管部门是国家标准化管理委员会，是国家原质检总局管理的事业单位。对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。行业标准由国务院有关行政主管部门制定，并报国家卫生与计划生育委员会备案，在公布国家标准之后，该项行业标准即行废止。对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求，可以制定地方标准。地方标准由省、自治区、直辖市卫生和计划生育行政主管部门制定，并报国家卫生和计划生育委员会备案，在公布国家标准或者行业标准之后，该项地方标准即行废止。企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。企业的产品标准须报当地政府卫生和计划生育行政主管部门备案。已有国家标准或者行业标准的，国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准的企业标准，在企业内部适用。

（二）我国食品安全政府监管与其他主体衔接的具体措施

1．我国食品安全政府监管与企业自律的衔接。安全的食品最终来自于企业的生产，而不是政府的规制。作为食品安全规制体系中的一个重要角色，企业是食品安全规制政策的承担者。因此，需要相关法律法规的明确规定，促进食品生产经营者进行自我规制，促其自觉采取统一的食品安全标准。与此同时，企业要加强诚信建设，接受政府监督。政府应建立健全食品安全信用机制，对长期存在食品安全问题的企业实行市场禁入机制。企业向社会公开食品安全的相关信息，政府对存在安全问题的企业应及时信息公布。为了消除安全隐患以确保消费者的健康，应尽快建立和完善企业问题食品召回制度等。

2．我国食品安全政府监管与社会监督的衔接。社会层面中参与食品安全治理的主体主要有食品行业协会、新闻媒体、社会公众等。这一社会主体的积极参与是健全食品安全体系不可或缺的一环，其在食品安全规制治理中起到干预协调、社会监督的重要作用。

食品行业协会作为基于行业利益自发组成的非营利社会经济组织，是政府与企业生产者、生产者与经营者、企业与消费者之间沟通的桥梁。当行业协会组织指定的行业标准与地方标准差异过大时，地方政府有关部门应作出适当说明，并将理由予以公布。新闻媒体（广播电视、报纸等）的舆论监督在食品安全规制中发挥着重要作用，它具有覆盖面广、传播迅速及时、威慑力强等特点，多数食品安全事件就是在媒体曝光后揭露出来的。但是，媒体舆论对食品安全的监督也是一把“双刃剑”，运作不规范会产生“矫枉过正”的情况。所以，政府对新闻媒体的舆论监督要进行必要的引导规范，尤其要杜绝其被个别利益主体利用而影响食品安全监督的公正性。社会公众对食品安全监督有多种形式，政府应确保社会公众举报、投诉渠道的畅通。

[1]袁文艺．食品安全管制的模式转型与政策取向[J]．管理科学，2011，（10）．

[2]苏祖勤．行政法概论[M]．湖北:武汉大学出版社，2008:20．

[3]胡锦光．行政法专题研究[M]．北京:中国人民大学出版社，2006:26．

[4]张红凤，陈小军．我国食品安全问题的政府规制困境与治理模式重构[J]．理论学刊，2011，（7）．