城乡体育公共服务均等化的制度约束与创新

王 凯， 乔泽波

(1．上海体育学院 经济管理学院，上海200438;2．广东商学院 体育教学部，广东广州510320)

《国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“推进基本公共服务均等化”的目标，逐步缩小城乡间基本公共服务差距。2012年7月11日国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(国发〔2012〕29号)明确将群众体育纳入基本公共服务体系范畴［1］。体育作为基本公共服务体系的组成部分，推动基本公共服务均等化和缩小城乡间基本公共服务的差距，理应包含缩小城乡间体育公共服务的差距，推动体育公共服务的均等化。推动城乡体育公共服务均等化既是对人们体育需求的满足，更是对公正价值的践行，是缓解社会不公、缓和社会矛盾、构建和谐社会的重要手段。推动城乡体育公共服务均等化必须要有与之相对应的制度安排，正如诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森所指出:发展过程需要建立和维护多元制度，我们的社会机会和发展前景决定性地依赖于我们所拥有的制度以及它们的综合运行［2－3］。尤其在我国这样一个市场机制尚未健全，民主制度尚待完善，制度不公引发程序不平等，政府职能转变尚未到位的制度环境下，剖析城乡体育公共服务均等化的制度约束，针对性的变迁与创新是推动城乡体育公共服务均等化的重要内容和举措。

1 关于城乡体育公共服务均等化的认识

体育公共服务均等化就是指人人都能享受到为满足体育公共需求而提供的产品和行为，涉及机会的平等、程序的公正和结果的大体相等。“均等化”既是一个实现“均等”的准则性目标，又是追求准则实现和“均等”水平不断提升的过程。

1．1 城乡体育公共服务均等化应是低层次的均等追求均等需要有一个针对现行条件的均等化标准或层次，就目前情况而言，我们的体育均等化应定位于一个低层次的水平上。城乡体育公共服务均等化的低层次性主要源于目前农村经济发展水平低下、社会性财政供给不足和农村体育公共服务市场供给缺失等方面。目前我国政府正经历着由“经济建设型政府”向以社会职能为核心的“公共服务型政府”转变，政府的经济建设职能尚未完全转向公共服务供给职能，政府的“GDP政绩观”依然占据着主导地位，而体育公共服务是消费性领域，基本属于政府的消耗口径，不会带来经济收益和政绩价值。在这一导向下，政府将更多的财政投向经济建设领域，而不愿将更多的财政供给到体育公共服务中，决定了供给的低水平。体育属于选择性需求的范畴。从马斯洛的需求理论来说，人在解决生理、安全等低层次需求的基础上才会追求更高层次的需求。在农村，由于社会制度的分配不均，广大农民的生理需求、安全需求等尚未得到满足，决定了农民体育需求的相对低水平性。

1．2 城乡体育公共服务均等化应是相对性的均等基本公共服务均等化要求每个公民都能够均等化地享受非歧视性、可接受性的体育服务或产品，要求政府无条件地向城乡提供公共服务。这种均等可以通过相同的标准来衡量，从公共服务推行的经验来说，人均体育经费是较为可行的标准。当然，城乡体育公共服务的均等并不是绝对的均等，强调的是在最基本的体育服务上的均等，是一种“底线的均等”，强调机会的均等，同时兼顾效率，允许有条件并有相应体育需求的地区进行较高水平的供给，是一种“公平兼顾效率”的均等化。

从表现形式来说，源于不同地区的群众体育需求不同，所需场地设施、服务也有所区别，不同的场地设施和服务也难以进行绝对的均等化比较，而只能通过中间标准进行大致的均等性衡量;同时，从享受的“均等化”上来说，体育公共服务也是一种相对性的均等，即并不是每个人都享受同样的服务，而是具有享受这一服务的权利，毕竟每个人的参与习惯和项目喜好不同。在供给方式上，广大农村地区更可能是以政府埋单的形式提供公共服务;而对于经济发达、体育需求旺盛的城市，一些市民有能力和意愿进行一些付费型体育消费，他们不愿到稀缺的拥挤场馆锻炼，那么政府就应提供补偿性的供给，在供给方式上也只能是一种相对的均等。

1．3 城乡体育服务均等化不等于标准化、同一化 均等化强调的是机会均等、程序公正、结果公平，但城乡体育公共服务均等化不能进入标准化、同一化的误区。体育公共服务产品的供给要基于群众的体育需要，推动城乡体育公共服务均等化要切实体现农民体育需求的特征。体育是一种基于“兴趣”的内生性、选择性需求，城乡在自然条件、风土人情、体育文化、体育传统等方面千差万别，决定了广大城乡居民对体育服务需要的不同。伴随现代化进程的推进城市居民体现出对于现代性体育项目需求的特征，而广大的农村远未实现现代化，对于诸多的现代体育项目还不甚了解，甚至闻所未闻;因此，在推进城乡体育公共服务均等化的过程中要着眼于农民的真实性体育需要，而不是基于官员考核的便利性需要提供公共服务。目前在农村体育服务供给中参考城市的“标准化、同一化”体育服务供给方式(同一化的标准化篮球场、乒乓球台、健身路径配备等)，在一定程度上是对农民个性体育需求的忽视，脱离农村体育文化，造成了不少的资源浪费，导致农村体育公共服务的低效率。

2 城乡体育公共服务均等化现状

2．1 投入不均等 人均体育经费是体育公共服务均等化较为可行的评价标准，即在财政投入上应有一个基于财政转移支付的底线均等要求。体育公共服务尤其是基本公共服务主要的来源是财政投入，而经济发展水平的差距决定了城乡体育财政支付能力的差别，财政支出能力的不均衡决定了城乡体育公共服务供给的失衡(表1)。

表1 城乡经济发展对体育公共服务指数的影响Table 1 The Impact on Sport Public Service Index from Urban and Rural Economic Development

城市的经济增长远大于农村，在公共服务能力上城市公共服务指数也远高于农村:城市的体育公共服务指数为1．74，而农村仅为0．82，城市的体育公共服务指数约为农村的2倍［2，4］。在本来就失衡的城乡体育公共服务能力的基础上，国家层面、省级层面的体育经费支出依然是“重城市、轻农村”。据不完全统计，2012年国家体育总局对占总人口50．32%的农民群体所提供的体育经费不足群众体育经费的20%。

2．2 过程不均等 我国城乡体育公共服务存在着严重的过程不均等现象。主要体现在农村体育公共产品提供过程中的农民诉求缺位。以何种方式，提供什么样的体育公共产品，提供的质和量如何均由城市决策部门决定。在整个农村体育公共服务供给的过程中，出现了服务对象缺位的现象，导致了农民真正的需求无法体现，而错位供给过剩。例如，第5次全国体育场地调查报告显示:在广大乡(镇)村的体育场地中，篮球场、小运动场、排球场位列前三，分别占65．56%、14．37%、7．47%，合计比例达到87．4%。决策过程不均等导致了结果与享受机会不均等。

2．3 结果不均等 结果的不均等也可以理解为享用的不均等。从绝对数量上看，城乡体育场地设施存在着严重的不均等，即农民享用所需体育场地设施的机会落后于城镇居民。第5次全国体育场地调查报告显示:截至2003年12月31日，乡(镇)村体育场地仅占全国场地数量的8．18%，而同时期的乡(镇)村人口占全国总人口的63．91%。根据中国社会体育调查结果，占国土面积16．5%、拥有39%左右人口的城市却拥有全国79．8%的体育场馆资源。有调查结果显示:截至2009年，江苏部分地区城市群众体育设施仍然明显好于农村，有52．9%的市民在体育公共场地运动，而农村的体育公共场地设施奇缺，只有14．6%的农民在体育公共场地运动;在体育公共场地运动的市民是农民的3．6倍。从中可以看出场地分配和体育设施享用上的严重不均等［5］。

3 制度安排与城乡体育公共服务均等化

新制度经济学家诺思认为:“制度就是人为设计的各种约束，它建构了人类的交往行为，共同确定了社会的激励结构。”［6］制度既包括依赖于行政力量实施的正式制度，也包括基于道德、风俗、习惯、行为准则等发挥作用的非正式约束，其实施效果还要受到制度施行环境的影响［7］。城乡体育公共服务均等化这一愿望的实现，必须依赖于必要的制度设计和相应的环境支持。从本质上说我国城乡体育不均等的局面是由长期以来非均等性的制度安排导致的。长期以来的二元社会结构及其所衍生的各种城乡壁垒，使更多资源集中到城市，城乡差距不断被拉大。要改变城乡体育公共服务的非均衡现状，实现城乡体育公共服务的均等化就应改善现行的体育制度安排。

基于正式制度、非正式制度和制度环境对城乡体育公共服务均等化进行三维分析可知，影响城乡体育公共服务均等化的正式制度主要包括明确的政府职能定位，健全的体育财政保障制度，合理明确的财政转移支付制度，完善的体育产品供给制度等。非正式制度主要包括体育发展观念的变革，体育行政理念的转变，城乡体育观念与意识，城乡体育传统与风俗。制度环境包括农民体育需求的利益表达机制，地方官员的考核与激励机制，公共服务的供给约束机制，多元供给引导与激励机制等。

制度经济学代表人物诺斯认为，正式制度包括政治规则、经济规则和契约，它们共同约束着人们的行为。正式制度依赖于政府的军队、警察、法院、监狱等暴力手段强制实施。在城乡体育公共服务均等化的进程中，它是推行均等化的制度核心。非正式制度是指社会公众普遍接受的行为规则，反映在体育领域就是人们对于体育的价值观念、传统、风俗习惯等等，它是人们在长期的生活交往中形成的、具有持久生命力并构成代代相传文化的一部分。

在我国，“学而优则仕”的传统观念依然具有广泛的影响，体育是“不务正业”，代表着“四肢发达，头脑简单”等思想占有一定的市场，同时，在不同的文化区域内城乡差别巨大。农村往往有着本地的体育文化习惯和传统，在短期内无法改变农民体育传统、体育价值的情况下，要尊重农民的体育习惯与传统，提供有针对性的体育供给内容。耗散结构理论指出，任何一个系统都是开放性的体系，城乡体育公共服务均等化进程也可以被看作是一个系统的发展，其受到环境的多元影响。在推进城乡体育均等化的进程中，制度的实施离不开良好的环境支撑，体现在城乡体育发展中，就是需要有良好的农民体育需求表达渠道及民主性政治氛围，让农民和市民联合起来监督政府在体育公共服务中的作为等。在着眼于正式制度建构的过程中，不可忽视制度环境的建设，要为健全的体育服务制度营造良好的实施环境，确保实施效果。

4 城乡体育公共服务均等化的制度约束

4．1 基层体育建制不完善 当前我国体育行政系统执行的是“国家—省—市—县”模式的科层管理。县级体育群体科或者相关人员是群众体育管理机构的末端，承担着管理县、乡镇、行政村、村落群众体育的职责，即体育公共服务的管理主体。在精简机构、开源节流的政府机构改革过程中，很多的县级体育局被并入文化局、教育局、广电局等，在合并后的文体局、教体局或文化广电体育局中，体育往往处于极度边缘的位置，而面向基层的管理人员较少，财力、被关注度等都相对欠缺，出现了少数人负责整个县(包括乡镇、行政村、自然村)体育工作的局面。面对繁琐的工作和广阔的服务范围，管理人员根本无暇顾及乡镇及其村的体育开展情况。即使在一些乡镇设有文体站，其用途也主要是完成上级的行政指令，在乡镇、村缺少专门负责体育的管理人员，在广大的乡镇、行政村、自然村造成了体育行政的“真空”，使得乡镇、村落体育陷入无人管、无人问的局面，制约了城乡体育公共服务的均等化。

4．2 农村体育财政制度缺失 推动城乡体育公共服务均等化同时也依赖于财政的均等化(底线均等)。从现有的财政体系来看，我国从国家、省、市，到一些县(区)都有专门的体育经费配置，而广大的乡(镇)村的财政实行的是“打包性”的总体配置，没有专门的体育经费。省、市的体育专项经费更多地服务于城镇居民，在各种政绩考核的标准中也往往把看得见、摸得着的短期效应性工程作为标准。在体育总体经费不足、城市体育公共服务供给尚未得到较好满足的情况下，城市政策人作为“理性人”会避免农村对城市体育利益的侵蚀。在“功绩”与“自觉意识”的双层作用下缺乏向农村支付的动力，体育经费难以辐射到农村，造成了农村体育财政的“真空态”，严重制约了城乡体育公共服务的均等化，甚至进一步拉大了城乡体育公共服务的差距。

4．3 实行官员替代性决策机制 由于政治和行政体制的制约，广大农村的体育公共服务供给长期实行着自上而下的决策机制，官员根据自己的主观判断和喜好向农村配置体育器材、设施，广大农民被排斥在体育供给决策之外，其真实的体育需求无法得到有效的传达和尊重。政府官员作为经济人，往往出于经济理性，在制订决策的过程中，热衷于投资见效快、易出政绩的短期项目。从产品形式上，喜欢供应看得见的体育器材、设施等“硬服务”，而不愿向体育观念、体育价值等软服务领域投资，造成了伪公共产品的出现，导致供给不足与供给过度并存的局面。

4．4 政府农村体育职能缺位 我国长期以来执行的是以“奥运争光计划”为导向的竞技体育战略，在各级各类国际赛事上争金夺银、为国争光成为各级体育主管部门的供给导向和主体职能。从整个体育系统来看，人力、物力、财力主要被集中于奥运争光战略，体育经费主要用于少数的精英运动员身上，而群众体育往往处于次要的位置。伴随政府职能的转变，一些体育行政部门开始意识到自身职能转变的必要性，也试图在群众体育和农村体育中有所作为;但在显性政绩考核体系下，对于农村、农民体育的关注只能出于部门领导的自觉，缺乏应有的职责定位和强制性措施，致使广大体育行政部门的体育职能不到位，制约了城乡体育公共服务的均等化。

4．5 财政转移支付制度不健全 转移支付制度是政府调节经济社会发展不均衡的重要制度设计，是目前形势下推进城乡体育公共服务均等化最可行、最有效的制度设计。现实的情况是体育经费总体还不足以满足人们的体育公共服务诉求，作为体育政策“掌舵者”兼“划桨者”的城市人在理性引导下缺乏向农村转移支付的动力，且缺少健全的转移支付制度和专门针对体育转移支付的内容。同时，由于长期以来上级政府和下级政府的财权与事权失衡，地方政府事权过多、过重，遏制了地方公共服务的能力。缺乏中央政府向地方公共服务提供财政转移支付的有效制度也是制约城乡体育公共服务均等化的因素之一。

4．6 执行城乡有别的体育供给制度 城市与农村的产业与生产特性决定了它们体育公共服务供给的巨大差异:城市以工业化的生产为基础，在体育公共服务供给中政府有财政供给、企事业单位有体育福利供给、社会有基于奉献的公益性供给、市场有基于半营利的市场化供给;农村是以农业经济结构为主体，在家庭联产承包责任制实施之后，广大农民成为自给自足的个体，在体育供给主体中除了政府外，鲜有其他供给主体。在财政供给中也存在着供给不均、供给有别的问题，制约了城乡体育公共服务的均等化。同时，农村的自治能力和组织缺失，也是影响农村体育公共服务实施的重要因素之一。

5 城乡体育公共服务均等化的制度创新

推进城乡体育公共服务均等化是追求公平、正义理念在体育范畴的重要体现，而对于正义的追求需要“正义的环境”支撑以促进其实现。“正义的环境”就是要求政府不仅要制订有关公共服务的供给制度，在治理变革中充分体现制度伦理精神——制度公正，而且要签署“关于恰当分配份额的协议”，政府的制度安排要使城乡居民在享有公共利益方面达到均衡。要推动城乡体育公共服务的均等化就要致力于创新制度及其施行环境，主要包括正式制度和制度环境的创新。非正式制度由于其作用机制的复杂性和内在性，无法在短时期内得到有效的改变，只能更好地适应和遵从，是制度遵守的对象，也是对农村体育文化和农民体育传统的尊重，故从正式制度和制度环境探讨制度创新。

5．1 城乡体育公共服务均等化的正式制度创新

5．1．1 明确政府的农村体育公共服务职能 农村体育公共服务职能不明是目前政府体育职能缺失的重要原因之一，因此，要通过制度明确政府在农村体育公共服务中的职能，从法律(如宪法)等上位制度确定政府城乡体育公共服务的职能，使其具有法理依据和行政效力［8］。与政府在城市中的体育公共服务有所不同，在城市政府不仅是体育公共服务的供给者，还扮演着体育公共服务供给市场秩序管理者的角色。在广大的农村由于体育还不是一项可以赚钱的行业，很少有市场主体愿意涉足体育公共服务范畴;因此，农村政府主要承担体育公共服务供给的角色。制度本身就是一种公共服务的供给内容，确立政府在农村体育公共服务中的职能是完善农村体育公共服务供给制度的需要。

5．1．2 建立偏向农村的“非均衡”供给制度 长期的城乡二元结构和偏向城市的资源性策略，致使农村在各种资源上处于绝对的弱势地位，体育更是处于边缘位置;因此，要实现城乡体育公共服务的均等化就要加大对农村体育公共产品与服务的提供力度。要突破目前统筹城乡体育供给的界定，实行城乡有别的“非均衡性”供给制度，侧重对农村体育产品与服务的供给。在供给的过程中还要考虑农村内部的差异性及村落之间的经济文化差异，不能搞“一刀切”，对于经济基础好、群众体育需求较旺盛的地区给予体育场地设施、体育指导等方面的服务。对于经济基础较差、群众体育需求尚未激发或不足的地区，要给予体育文化、体育信息等方面的服务，让人们接触体育、了解体育，从而激发群众体育兴趣，营造体育氛围。

5．1．3 健全体育公共服务财政制度 健全体育公共服务财政制度包括基于法律或规章限定的农村体育公共服务财政配置和有效的财政支付转移制度。农村体育公共服务供给属于基本公共服务的范畴，其实施主要依赖于财政的支持，城乡体育公共服务均等化的实现与否、实现水平的高低在很大程度上取决于财政配置的绝对量和配置到位的程度。目前，农村体育公共服务财政缺失，严重制约了城乡体育公共服务的实施，因此，要在制度上明确农村体育公共服务的财政经费，对经费来源、支出内容给予明确的限定。多年来中央和地方存在着财权与事权不对称的现象，中央聚集了大量的财政资源却承担着较少的公共服务职能;因此，要建立强制性的中央财政转移支付制度，更多地由中央财政支付地方农村体育公共服务的支出，并明确专款专用，避免城市占用农村经费。

5．2 城乡体育公共服务均等化的制度环境创新

5．2．1 加快民主政治建设，建立农民体育利益诉求表达机制 在现行政治体制下，群众参与行政决策的机制缺失，被服务对象往往游离于决策之外，政府部门依据行政偏好或政治诉求决定农村体育公共服务的供给，造成农民体育需求话语的缺失，公共服务供给效率低下。要加强民主政治的建设，在推行城乡体育公共服务的过程中，建立农民体育需求的表达机制，由农民选取自己的代表参与政府部门的体育公共服务决策，建立基于“需求—供给”的体育公共服务供给机制，实行“自下而上”的供给决策机制，同时政府要加大体育信息、体育决策、体育财政的透明度。

5．2．2 建立基于公共服务的官员政绩考核与激励机制 加强公共服务职能是大势所趋和国家诉求，然而在官员考核中长期留存下来的经济主导观依然具有广泛的影响，依然是考核干部的主要因素。在这一制度安排下，官员难免以考核为方向标，将更多的精力、财力用于显性的经济建设，而忽视或弱化公共服务工作。鉴于此，推行城乡体育公共服务，就需要构建基于公共服务导向的官员政绩考核制度和激励机制，改变经济建设的评价导向。就体育领域而言，要改变以竞技体育为主导的体育发展模式，促进群众体育、体育产业等的综合发展，提升体育公共服务的地位，从考核上引导体育行政部门将工作重心向体育公共服务转移，为城乡体育公共服务均等化营造良好的政治环境。

5．2．3 强化监督机制，提升行政效率 实现城乡体育公共服务均等化需要来自广大城市居民和农民的监督。正如中国人民大学张鸣教授所指出的那样:要有来自服务对象的监督，在现行的政治体制下，即需要人民代表的监督。人民代表是广大人民选取出来代表自身利益的人员，若要真正地建设公共服务型政府，内在的制度需求就是激活各级人民代表大会制度。在推进城乡体育公共服务均等化的过程中强化民众的监督机制，监督各级政府的财政预决算、财政使用及其合理性。监督体育经费真正被用于体育公共服务，而不是被其他领域挪用。在建立监督机制的同时制订有效的约束机制，让监督的行为“强力化”;只有强力的监督，才能有效地减少腐败现象，促进体育经费的高效率使用。

［1］ 国务院．关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知［EB/OL］．［2013 －01 －08］．http:∥www．gov．cn/zwgk/2012 －07/20/content_2187242．htm

［2］ 秦勇，张秋．我国城乡体育公共服务均等化的相关环境影响因素研究［J］．体育与科学，2012(3):86－89

［3］ 周文文．伦理理性自由:阿玛蒂亚·森的发展理论［M］．上海:学林出版社，2006:14－15

［4］ 2006年“万村体育健身工程”建设情况公示［EB/OL］．［2013 － 01 － 09］．http:∥www．jiangsu．gov．cn/shouye/gsgg/533/200710/t20071015_119066．html

［5］ 徐屏．城乡均等化发展背景下群众体育管理体制变革［J］．武汉体育学院学报，2012(6):20 －25

［6］ 诺思．制度、制度变迁与经济绩效［M］．上海:上海三联书店，1994:193

［7］ 卜晓军．我国城乡公共服务均等化的制度分析［D］．西安:西北大学，2010:53