十年巡视制度再迎变革

文/向书杰

十年巡视制度再迎变革

文/向书杰

最近，中央巡视工作所透露的反腐新动向受到舆论集中关注，作为党内监督的重要形式，已正式运行10年中共党内巡视制度，因为中央高层领导的新要求而再度引起社会关注。舆论将其解读为：中央巡视工作即将迎来一次变革。

2013年5月17日，中央巡视工作动员暨培训会议召开，中央巡视工作领导小组组长王岐山出席会议并讲话，明确了巡视工作的四个重点。此次中央对巡视工作的部署可谓“直奔问题”，说明中央推进反腐决心之大，已经运行10年的中共党内巡视工作或将迎来改革，工作重点将更重反腐职能。有媒体把这次会议解读为王岐山主政中央纪委后，继打击公款吃喝、会所腐败两项反腐“小火”之后，烧起的一把“中火”。按照中央巡视工作动员暨培训会议的要求，10个中央巡视组开始进驻有关地区和单位开展新一轮巡视工作。连日来，中央巡视组密集进驻内蒙古、江西、湖北、重庆、贵州、水利部、中国储备粮管理总公司、中国进出口银行、中国出版集团、中国人民大学。在为期两个月的巡视期内，10个巡视组要了解被巡视地区（单位）是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题。这次力度空前的中央巡视工作是十八大后党中央一系列强势反腐宣誓后的具体行动，也是对民众反腐新期待的一种回应。此轮中央巡视工作的反腐效果备受社会期待。

制度反腐新动作

腐败是国家之痛，如果得不到有效遏制，其“积累效应”会腐蚀国家机体，瓦解社会信任，最终导致社会的失序乃至崩溃。因此，构筑反腐的篱笆，把权力关在制度的笼子里，是根治腐败的关键措施。“中央巡视组”就是这样一项好制度，对从制度上遏制腐败现象，起到非常重要的作用。

2003年8月，中共正式组建了专门的巡视工作机构；同年12月，中共中央颁发《中国共产党党内监督条例（试行）》，以党内法规的形式对巡视工作做出明确规定。此后，巡视制度正式确立起来。

中央巡视制度自2003年运行以来，中央巡视组从最初的5个，发展到目前的12个，巡视能力进一步增强，有效迎合了中国目前反腐新形势的需要。经过10年的发展，中央巡视制度在取得积极成效的同时，其组织结构和巡视内容也得到进一步的完善和明确，彰显新的中央领导集体对巡视组在反腐工作中作用的高度重视。

新一届中央领导层提出把权力关进制度的笼子，制度的笼子说到底就是一种监督，这是这次再度调整巡视制度的一个大背景。在目前普遍存在的“看得见的管不着，管得着的看不见”的权力监管缺陷中，代表上级组织对下巡视的巡视制度具有现实意义。

巡视组解决了上级监督中“太远”的难题。“上级监督太远，同级监督太弱，下级监督太难”，这曾是不少学者谈到的反腐困境。在现实中，对县、市、省级领导班子的主要负责人和“一把手”依靠同级监督往往乏力，而来自上级部门的监督又往往不到位，对于各地方各部门的“一把手”，下级和当地百姓很难接触、发现并举报问题。等到问题暴露时，往往已经到了不可收拾的地步，这就暴露了现行监督体制中的薄弱环节。一些领导干部腐败堕落，监督不力是重要原因。有的即使有监督，也是形同虚设起不到应有作用。巡视，这种来自上级的“直接监督”，健全了权力运行的制约和监督体系，以巡视制度的形式落实对“一把手”的各项监督，定期不定期地敲敲警钟、做做“体检”。

一直以来，发现并惩治省部级领导干部“一把手”腐败问题，是中央巡视组的主要工作。有了巡视组的明察暗访后，一些问题可以提前被发现。事实证明，依靠巡视制度的力量，增强监督能力，提高监督速率，扩大监督威力，给权力戴上“紧箍咒”，最终能够起到“遏制腐败现象蔓延的势头”有效作用。从2003年正式建立至今，中央巡视组已走过了十年历程，所发挥的重要作用已被广泛认可。中央纪委领导曾在国新办新闻发布会上表示，陈良宇、侯伍杰、徐国健、李宝金、杜世成、何闽旭等案件的部分线索，就是中央纪委、中央组织部巡视组在巡视中发现的。

这既说明中央巡视组的存在颇有价值，亦说明如何加强监督依然任重道远。监督被视为反腐倡廉的关键，在反腐呼声高涨背景下，引导公众在法制和理性框架内参与反腐，是正视当前严峻反腐形势的必然选择。

但是，巡视制度是中国整个反腐制度体系的一个环节，这个制度运行效果的好与坏，还要取决于整个权力监督体系的完善。目前，巡视制度的存在就是因为现有监督体制的不顺畅，因此，不能指望巡视制度在根本上解决问题，因为它还是受制于目前的整套监督体系。

从“铁帽子”变“一次一授权”

目前，中央巡视工作领导小组组长由王岐山担任，中组部部长赵乐际与中纪委副书记赵洪祝任副组长。中央巡视组实行组长负责制，巡视组组长一般从已离开一线岗位、但尚未年满70岁的省部级官员中选任，如徐光春、张文岳、马铁山、王鸿举等。

根据这一轮巡视组公布的名单，10个中央巡视组共有组长10名、副组长11名。除中央第三巡视组设两名副组长外，其他各组均为一名副组长。因为监督的是党政“一把手”等地方高官，所以对巡视员特别是巡视组组长，提出了高要求，必须具备“火眼金睛”和抗压能力。十年来，巡视组组长多由具有丰富党务工作经验、组织工作经验的干部出任，而且是级别很高，一般是正部级领导。如本次担任中央第一巡视组组长的刘伟，第十巡视组组长的陈际瓦，分别是山东、广西两省区政协主席；第二巡视组组长杜德印是北京市人大常委会主任。副组长的人选也全部为副部级，他们大多数是来自中纪委、中组部的副部级巡视专员。从组长、副组长的履历来看，很多人曾经参与过上一轮巡视工作，或在纪检系统工作多年，或当选过中央纪委委员。

本次，巡视组组长由“职务”变为“任务”，组长不再是“铁帽子”，而改为“一次一授权”。此前，巡视组组长长期任用，容易被地方“公关”出现自身腐败问题；巡视组下到地方后，容易“不接地气”，接触不到真实核心的情况；巡视组在发现问题后不公开信息，出现夸大或掩盖、应当报告而不报告、应当移交而不移交的情况。而巡视组组长改为“一次一授权”后，意味着中央每次确定巡视的任务后，再来选定巡视组组长，巡视结束，巡视组组长的任用也随之结束，从某种程度上说，也引入了竞争机制，任务完成得好的，可以多次担任巡视组组长。这一调整，把过去组长的“职务制”改为“任务制”，对提高中央巡视组的反腐“巡视效能”，防止巡视组本身的行政化和可能出现的“巡视腐败”起到了“制度预防”作用，减轻了巡视组组长自身发生腐败问题的风险。

此外，巡视组人员构成多元化，工作人员来自不同的单位和部门。比如，进驻重庆的第五巡视组人员一部分来自中央有关部门，但承担联络和服务的人员是从重庆市委组织部、市巡视办抽调而来。而第七巡视组的组成人员共有10名，每个人都是“身兼数职”要共同完成当面接访工作，比如，约谈、整理专项材料等。

这些变化可以理解为，中央的巡视反腐正在“动真格”。“打铁还需自身硬”，巡视组长只能临时当，让其身负的责任更大，这些都是在加强巡视组自身建设，在反腐大动作之前，首先进行内部整肃这是行动的前提。

为打“老虎”做准备

2012年11月新一届领导集体履新以来，面对日益严峻的反腐形势，中央及中央纪委主要领导高调发声，一系列新思路浮出水面。“治标为主”的提出，正基于这一背景。

2013年1月，十八届中央纪委二次全会召开。习近平总书记的重要讲话，为反腐倡廉建设指明了方向，他提出，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，敢于碰硬，发挥震慑力，遏制腐败现象蔓延的势头。

2013年1月23日，中央纪委学习贯彻十八大精神研讨班上，王岐山首提，当前反腐，要以治标为主，为治本赢得时间。这个表述不同于之前“惩防并举、注重预防”方针及“更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设”的惯用提法。反腐研究者指出，过去，“标本兼治”曾被一些治标不力的地方用作搪塞之语，此次强调“着力治标”，显示出中央打击贪腐的决心和紧迫感。“治标为主”的反腐新思路，也被践行在十八大后对贪腐官员的查处上。2012年12月6日，十八大后仅20天，中央纪委就宣布了四川省委副书记李春城涉嫌严重违纪接受调查的消息。此后，湖北省人大常委会原副主任吴永文、国家发改委原副主任刘铁男、安徽省原副省长倪发科等省部级官员相继落马。

在5月17日的会议上，中共中央政治局常委、中央纪委书记、中央巡视工作领导小组组长王岐山给巡视工作提出四个“着力点”：着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题；着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题，紧紧盯住，防止反弹；着力发现是否存在违反党的政治纪律问题；着力发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题。

王岐山把中央巡视组比作“千里眼”，要找出“老虎”和“苍蝇”，对违纪违法问题早发现、早报告。

所谓“千里眼”，那就是说明中央巡视组的核心职责定位于发现违规违法线索，为中央了解掌握地方政府领导班子及其廉政状况提供信息来源，“只报告，不办案”。作为上级监督权力的延伸，巡视权力事实上与下级领导权力之间存在一定的冲突，如果处理不当，巡视工作可能会发生越权现象。因此，“只报告，不办案”原则要求巡视组明确工作重点，重在发现问题，而不是去处理具体问题。这样，既可以让巡视组充分发挥其工作职能，不致陷入信息过载的境地，又可以让巡视组理顺工作关系，不致发生职能越位。这样既符合巡视本身的定义，也符合我国的反腐制度设计，因为，从制度设计来看，巡视组一直都不是案件查办机构，中央巡视组巡视的对象是省部级领导干部，对这一级别领导干部的贪腐问题，一般应由中纪委查办后移送司法机关处理。巡视和办案分开，有利于保证各自环节的独立性和公正性，是理性监督的体现。

而此次巡视工作“打老虎”，主要表现在巡视对象的选择上。根据此前公布的工作安排，中央巡视组开始陆续对中储粮、江西、重庆、贵州、内蒙古、湖北、水利部、中国进出口银行、中国出版集团、中国人民大学开展巡视。这些选择的巡视地点，应该都是非常有针对性的，可能有一部分是常规性的巡视，但是有的放矢的成分更大。《中国共产党巡视工作条例(试行)》规定，中央巡视组的巡视对象主要是省部级领导干部，及对省、自治区、直辖市党委和同级人大常委会、政府、政协党组领导班子及其成员的巡视。中央巡视组前往被巡视地和被巡视单位后，一般停留二至三个月，通过听取汇报、列席有关会议、个别谈话、召开座谈会、民主测评、查阅有关文件资料、受理群众信访和专题调研等方式进行巡视。可以说，此次巡视的对象都是“大老虎”。

此外，“打老虎”也体现在工作重点上，此次巡视重心转向发现和反映违法违纪线索：一是党风廉政，是否有权钱交易、贪污贿赂；二是“八项规定”，是否存在官僚主义和奢靡之风；三是政治纪律，是否对中央阳奉阴违；四是民主集中制和用人，是否独断专行、买官卖官、搞团伙等。此次巡视工作可谓“直奔问题”，工作重点更重反腐职能。

如今，已经派驻各地巡视组能否真正成为中央的“千里眼”，能否发现潜藏的“苍蝇”、“老虎”备受社会期待。把巡视的对象范围界定在“省部级高官”这一层次，举重拳打老虎，既向全社会显示中央反腐的坚强决心，又会对腐败分子形成有力的震慑作用。

下沉一级更“接地气”

根据2009年出台的《中国共产党巡视工作条例(试行)》，“被巡视地区应当通过当地主要新闻媒体公布巡视工作的监督范围、时间安排以及巡视组的联系方式等有关情况。” 王岐山在5月17日的讲话中，也要求巡视组“密切联系群众，拓宽发现问题的渠道和途径”。

目前，已经进驻地方的巡视组都及时将巡视组的信息对外公布，包括巡视组组长、副组长名单及通信地址、值班电话、手机等重要信息。但是，从长远来看，通过巡视机制加强反腐斗争，更需要的是“上下结合”的机制化建设。比如，应该将网络反腐与巡视工作结合，将网络反腐中民众提供的线索、民众的举报，通过巡视工作机制，进行摸查核实，让民众的举报得到回应，也让中央的巡视更具针对性。在巡视工作中建立“面对面”的接访机制，中央巡视的影响力和威慑力将更大。

作为中央的一种垂直性的反腐监督机制，巡视组当好中央的“千里眼”就应该注意同老百姓接触，广泛“接地气”，完善方式方法，上下监督机制相衔接，破除巡视工作中可能出现的官员之间的利益纠缠和阻挠行为。巡视的工作方式应该尽量做到“微服”，增加巡视工作的透明性，让“钦差”更接地气，获得很多“老虎”和“苍蝇”的线索。地方官场中的利益关系更复杂，要探索方法，尽量避免与地方官员过多密集接触，真正深入到民间、到基层拿到真实材料。在监督手段上，王岐山的讲话中还提出，中央巡视工作要关口前移，“下沉一级”了解干部情况，抽查领导干部报告的个人有关事项，提高巡视的针对性和有效性。分析称，由执行“自上而下”监督的巡视机构来抽查领导干部的报告事项，可以对领导干部起到震慑。

中央巡视组制度作为一项重要的反腐制度安排，还需要在实践中不断成长，才能成为真正的反腐利器。如通过工作方式的改进把“明察”和“暗访”有效结合，让官员在“防腐心态”上警钟长鸣，真正确立“莫伸手”的防腐意识。随着中央巡视组制度的逐渐完善，我们将扎紧反腐的制度篱笆，进而实现把权力关在笼子里的目标。总而言之，应当充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰苦性。下一阶段，如何改革创新，如何在反腐根本体制机制上有所突破，是赢得反腐败斗争胜利的关键所在。

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com