促进我国载人航天发展的政策研究

罗庆朗

(财政部，北京100820)

1 引言

载人航天是规模庞大、系统复杂的科技工程，经费投入大、研制周期长、技术风险高，组织实施难。按照中央明确的载人航天“三步走”发展战略，我国载人航天工程在全面掌握天地往返、空间出舱和交会对接技术后，已经进入到空间站建造与运营阶段，将实施更大规模的军民结合的空间科学实验和技术试验。载人航天工程面临着前所未有的发展机遇，同样也面临前所未有的挑战。

我们必须把握国际载人航天发展态势、服从国家发展大局，谋划好与我国大国地位相适应的载人航天发展目标和结构体系，要紧密结合载人航天工程实际，不断理清思路、科学谋划、积极探索，在创新专项管理的同时，让市场发挥资源配置的决定性作用，开展务实有效的国际合作，推动载人航天工程又好又快发展。

2 充分运用公共财政政策

财政政策是政府为实现自身战略意图和履行职能的财力保障，也是政府按照执政战略进行宏观调控、调整经济结构的重要手段。新增长理论的框架揭示了公共财政推进科技发展的作用及路径［1］。对于我国载人航天的后续任务，财政政策可以着重从以下三个方面发挥作用。

2.1 加大R＆D投入，重点支持基础研究

基础研究和战略性关键技术是产业发展和科技创新的基础和根本，能够为其他研究和技术创新提供方向指导和成果支持。但由于基础研究距离市场化较远，即使技术开发获得成果，也很难在短期内见到成效，因此企业一般不愿投入，需要靠财政投资。我国一直在持续增加R＆D投入，但相对于经济社会的发展需求和发达国家的投入水平，R＆D 投入仍显不足［2］。具体到航天领域，R＆D投入也很不乐观，政府对航天专项的总体投入不少，但是长期实行单一的“型号牵引，工程依托”发展模式。在具体实施中，经费大都投向服务平台建设、一般性技术开发和产业化项目，很少投入到基础研究领域，造成创新方向过于狭窄。

对基础研究和战略性关键技术研发投入的不足，是我国航天工业关键技术受制于人、自主创新能力不强的主要原因之一。我国应在确定财政投入支持重点项目的基础上，加大对基础研究的支持力度，通过实施载人航天等重大专项，全面提升元器件、原材料的自主保障能力;要突出投入、评价、激励、转化四项机制的导向作用，将更多的资源投入到新概念、新原理、新领域的研究。通过持续、深入开展一系列涉及航天领域战略发展的基础研究，攻克一批核心、关键技术问题，奠定我国自主创新发展的基础。

2.2 灵活运用财政政策，推动载人航天发展

一是加大中央财政投入。结合科技重大专项的特点和科技活动的规律，研究完善符合载人航天发展的经费保障机制。科学合理地安排各项研制建设经费，充分发挥财政资金的使用效益，务求用之必须，用之得当，始终保持我国载人航天投入较少、效益较高、发展较快的良好势头。进一步统筹各学科领域、各研究方向的应用需求，安排实施具有较大规模和较高水平的空间应用项目，引领基础科学和应用科学相关领域发展，提高载人航天对经济社会发展的贡献率，使工程应用效益不断提升和增强。

二是灵活运用财政政策。根据载人航天产业的特点，有针对性地采取财政补贴、财政贴息、财政担保等多种方式，发挥财政政策的杠杆和激励作用，带动产业发展，引导社会资金流向载人航天产业。要鼓励并推动科研机构与企业的联合，加强产学研合作，发挥财政资金的引导示范作用。另外，要加强政策间的联动和协调。建立财政投入与金融、价格、税收等扶持政策的联动机制，保持政策间的协调一致，综合运用各类政策，切实提高财政资金的使用效益。

三是鼓励地方政府大力支持。地方政府应把航天科研单位纳入科技发展规划，根据项目内容，优先给予科技创新资金、高技术产业化资金、工业技术改造资金以及科技成果转化资金等优惠政策和资金支持，重点发挥对航天技术创新和产业发展的支撑作用。鼓励产业投资基金和其他风险投资基金、投资公司投资军工企业，支持军民结合产业发展。鼓励地方非公有制经济等各类投资主体通过产权投资等方式参与航天工业建设和军工企业股份制改造，加快推进军工投资主体多元化。

2.3 完善专项管理制度，提高资金使用效益

首先，应建立载人航天专项财务负责人制度。在各级的载人航天工程管理办公室中，设立项目总会计师，专门负责项目经费的管理和使用，有利于做到专款专用，有利于费用归集和成本控制。具体做法是专项财务负责人要跟踪参与项目研制、生产、试验的全过程，按照“规划、计划、预算与执行”的方法，科学合理编制预算，避免出现计划预算两张皮，按预算使用经费，如实编报决算，真实反映实际成本开支和经费使用情况。

其次，要完善监督检查和财务验收制度。对财政专项经费要进行定期和不定期的监督检查，不仅要监督财政资金的合规性，更要检查财政资金的合理性，要结合载人航天科研项目开展经济性、效益性和效果性评价，提高资金使用效益。要加强财务验收制度，通过财务验收工作，可以使项目管理人员在了解项目研制进度的同时，掌握经费的收支情况，也可以使财务人员在掌握经费使用情况的同时，了解项目的进展情况，从而使经费管理和技术管理有机结合起来，更好地发挥财务的管理职能。

3 重视载人航天市场化发展

世界各国的载人航天活动主要由国家财政支持，集中力量办大事是发展载人航天的普遍做法。现代市场经济是最具效率和活力的经济运行形式，对于刺激企业活力、完善市场规则和宏观调控有着重要的作用。美国的商业载人航天计划走出了一条国家宏观规划和市场配置资源相结合的路子，这一政策的转变必将影响其他国家的航天活动。在载人航天技术更趋成熟以后，我国也可以在政府的主导下，从以下三方面为市场机制在航天工业的运作创造良好的环境。

3.1 建立现代航天企业制度

航天产业市场化实际上是寻求多元投资模式，变革企业的产权制度。当前，我国的市场机制还不健全，短期内难以建成完善的航天企业制度，但是可在现有基础上加大改革，促进航天事业的科学发展。要推行现代企业制度，就要转变航天国有企业的经营机制，使企业成为自主经营、自负盈亏的经营者和生产者;就要给予航天企业的经营自主权，以适应日益激烈的市场竞争;就要结合事业单位改革，积极推动研究院向核心产业集团、重点专业公司转型;就要建立适应市场化、产业化、集团化、国际化发展要求的新型管理体制、组织架构与运营体系。

我们应鼓励航天企业重组，简化组织机构，加速专业程度，形成规模经营，充分利用市场资源和手段壮大航天产业的规模，建立大型航天集团。同时，我们也要意识到航天产业的专业化和集团化发展是一把“双刃剑”，要坚持“小核心、大协作”的原则，防止形成新的垄断。对必须由国家垄断经营的关键领域，由国家独资或绝对控股，在科研生产、条件保障和批生产技术改造等方面给予政策倾斜，确保战略产业和科研生产核心能力的形成;对其他一般领域，加快股份制改造力度，广泛吸纳社会优势资源，逐步实现国有资本、集体资本和非公有资本等参股，形成多元股东公司。

3.2 实现产学研一体化的军民融合

航天是典型的军民融合产业，必须建立产学研一体化的科技创新体系，要以市场需求为导向，健全航天技术转化应用机制和面向不同行业的技术开发机制，完善产业核心技术体系，推动航天技术应用产业的军民融合式发展。在这方面，美国的经验有一定的启示。二战期间，美国6000多名科学家秘密地进行了包括原子弹、雷达、导弹等的研究。1945年，著名科学家维纳·布什提交罗斯福总统一份报告《科学——无尽的前沿》，阐述了他设计的一整套军民结合、产学研结合的国家创新体系，正是这一报告将美国引向了以技术创新立国的轨道［3］。相反，另外一个极端的例子是前苏联，尽管前苏联也举全国之力建立了庞大的国防科技工业体系，但是由于与国民经济相互隔离，没有形成良性循环，最终导致国家经济的崩溃。

航天产业的军民融合式发展，就是要在保持适度规模的核心能力前提下，围绕技术、资本、能力、机制等领域，突破原有工业的体制约束，加速市场化进程，解决军工系统创新动力和活力不足的问题，最终形成军民融合的科技和工业基础，使之既能为国防建设服务，也能为国民经济服务。当前，应着重关注以下几个方面:第一，完善体系。建立“小核心、大协作”，产学研分工明确、有效衔接，军民融合的科研生产体系。第二，重点突破。以国家科技重大专项为平台，带动关键技术的群体突破，进一步加大产学研合作的力度。第三，塑造主体。以市场为导向，以企业为主体，集成高等学校、科研院所等相关力量，形成风险共担、利益共享、产学研相结合的技术创新体系。

3.3 完善载人航天竞争机制

竞争是市场机制的基本要素，是市场发挥作用的基础，也是推动高科技行业发展的动力。目前，我国载人航天工程实施完全市场化的竞争机制还不适宜，但是可按非竞争类、适度竞争类和放开竞争类三类划分推行合同制。通过招标、承包等方式，可以防止垄断，也可以减少成本，促进市场的良性竞争。对非竞争类分系统和仪器设备，虽不通过招投标，但应签订合同，在合同中确定经费、进度、质量等管理要素要求，建立监督、评价和激励机制;对于适度竞争类产品，可通过有限招投标与中标单位签订合同，实施合同制管理;对于开放竞争类产品，则可按招投标订货程序与中标单位签订合同，并实施合同制管理。

中小企业的参与是市场竞争性的一项标准，而且由于中小企业具有专业化强、灵活度高等特点，往往会产生创新成果。借鉴国外载人航天的经验，中小企业大多扮演着分部件和配套项目承包商的角色。结合我国的实际情况，在不违反保密政策的情况下，可以适度放宽市场的准入限制。由于航天产业具有高风险、高投入和高技术性等特点，使得私营企业在进入航天领域前存在着很大顾虑。对此，应在政策上支持中小企业技术创新，以解决其发展中面临的资金匮乏问题。

4 加强载人航天国际合作

探索太空是全人类的共同使命，是一项复杂、艰巨、高风险、高投入的事业，单靠一两个国家是难以为继的，加强国际合作已经成为世界航天国家的必然选择。从商业运营和经济技术发展的角度来讲，国家间进行载人航天国际合作最大的动力来自于通过优势互补、资源共享取得双赢或共赢，从而实现各自利益的最大化。因此，一个国家在选择国际合作伙伴时，除了政治考虑外，核心因素就是对方能够提供的资源，即技术力量和经费支持。

我国载人空间站将于2020年前后投入运行，届时如果国际空间站退役，我国空间站将成为唯一在轨运行的载人空间站。如何利用好中国空间站的后发优势，需要从战略上进行整体谋划、提前布局。我们应借鉴美俄利用空间站促进国际合作和强化地缘政治的做法，加强我国空间站研制建造和运营应用中的国际交流与合作，同时积极拓展未来载人空间探索的国际合作领域。

4.1 以国家重大需求为导向参与国际合作

实践表明，国家科技重大专项是体现国家意志、实现国家目标的主战场，也是自主创新、需求牵引的主战场。当前，我们应坚持以国家战略需求为导向，在保障国家安全的前提下，突出重点、集中力量、积极主动地参与国际载人航天领域的科技合作项目，在合作中保证平等互利、成果共享。我国的载人空间站需要一个集思广益、更加合作的氛围，通过选择和支持有重大影响和紧迫需求的项目，开展载人航天领域的国际合作，参与多边或双边的重大科技合作计划，提高我国国际科技声望和总体水平，促进国内研究开发的实施，带动高科技领域的群体性突破和整体性跃升，实现载人航天领域的科学发展。

4.2 形成具有全球视野的国际合作战略思想

我国应逐步编织和扩大自己主导的空间战略网络，促进国际交流常态化和制度化，赢得稳定的国际发展空间。我们要解决好国际合作的制约因素，系统谋划具有全球视野的战略布局，特别是要针对不同的国家和地区，有区别地制定国际合作的策略。对于美国，应不断发展中美关系，借以分化瓦解和巩固突破，实现有重点的战略合作，并拓展技术引进渠道;对于俄罗斯等欧洲国家，应在现有的合作机制下确定长期发展计划，深化载人航天技术、航天员培训、空间应用等领域的合作;对于亚非拉地区，应巩固良好的合作关系，出口航天技术和科研成果，拓展载人航天的商业应用，为我国在该地区的合作与交流提供支持。

4.3 建立我国主导的载人航天合作平台

国际经验表明，占据主导地位的国家往往决定着国际合作的主要目标和资源组合方式。通过在我国空间站上主导实施一些国际合作项目，可以大幅提高我国相关领域的科学研究水平。我们应着重在技术交流、空间应用、成果分享等方面开展国际合作，将军民应用分开管理，确保军事应用的安全保密和民用项目的窗口作用。根据我国的社会需求，以空间站为合作平台，设立一些我国自身迫切需求而又难以实现的重大项目，利用国际资源和先进技术，借鉴他国的成功经验，提高我国的科研技术水平，培养我们自己的科研队伍，在相关领域形成一批成熟的科研和国际专业化人才。

5 结语

当前，我国的载人航天事业正处在一个新的历史起点上，我们应研究完善符合工程发展的政策制度和保障机制，将政府“看得见的手”和市场“看不见的手”有机结合，努力推动我国空间站成为中国主导的国际化合作平台。

［1］Paul Romer.The origins of endogenous growth［J］.Journal of Economic Perspectives，1994:3-22.

［2］纪占武，郑文范，王景旻.R＆D投入强度控制线及我国“十一五”，“十二五”R＆D投入分析［J］.科技进步与对策，2011，28(14):4-9.

［3］Bush Vannevar.Science-The Endless Frontier［M］.Reprint Edition.New York:ARNO Press，1980.