国省道公路资金筹集渠道及方法研究

陈其晶　陶正文　郭婧

【摘 要】在新形势下，对制约公路建设和发展的主要因素和问题进行了分析，在传统融资方法的基础上，对资金筹集渠道进行了研究，提出了招商引资等新型国省道融资方法。

【关键词】国省道公路；资金筹集；招商引资；可持续发展

1.我国国省道公路投融资现状与面临的问题

国省道路是我国公路体系的重要组成部分，连接着公路骨干的高速公路与末梢的农村公路，承担了区域公路干线的作用，而且是县乡公路的骨干。国省道公路在区域短距离交通中发挥着重要的作用，与人们的日常出行有着紧密的联系。但是国省道公路的资金筹措一直是困扰和制约其建设和发展的主要问题，特别是在2009年，国家实施成品油价税费改革，逐步取消政府还贷、二级公路收费以及公路养路费等六项费用全部停征之后，往常“贷款修路、收费还贷”的模式对国省道公路不再适用，长期以来国省道路筹融资的一个重要平台也随之消失，如何实现普通国省道公路建设与发展的资金筹集已成为中央与地方政府亟须面临的重要问题。[1]

1.1现有国省道公路的融资政策难以支持发展需求

公路的建设与发展取决于国家的安排部署以及政策的调整，因而国省道公路的融资政策对其发展有着深远的影响。

（1）我国公路体系是由高速公路、国道、省道以及农村公路构成的。国道中除部分一级公路收费以外，大多数仍为二级公路，省道中也存在大量二、三级公路。在国省道的发展过程中，绝大部分曾经是收费公路。在2009年之前，国省道公路资金的主要来源有：养路费、车购税、贷款、各级财政投入资金，以及依托于收费公路通行费的多种投资。

自2009 年1 月1 日起，我国正式开始实施《成品油价税费改革方案》，成品油价税费改革后，原来由地方交通部门收取、用于公路发展的养路费等各种交通费用的收入，以燃油税的形式收归中央，再由中央通过转移支付支持地方交通的发展。

为了解决地方融资的偿还问题，中央根据各地实际情况，承担了部分债务，每年安排大约260 亿元资金协助地方政府偿还剩余的债务。二级公路收费的取消明显地降低了国省道的运输成本和物流成本，改善了出行条件，特别是市县域范围的出行条件，这使农村人口到县城的客货运输成本得以下降，成为交通运输业继村村通公路后又一项重大惠民工程，社会效益十分显著。

（2）国省道路的发展需要政策扶持。在“十一五”时期，我国的公路建设采用重点发展“两头”战略，即加速推动高速公路网建设和实施以“村村通”工程作为标志的农村公路建设。通过五年的发展， 国家高速公路网已经基本建成， 通村公路里程也有了大幅增长， 而国省道发展则成为相对薄弱的环节。

因此，以国省道为主的干线公路网建设应成为“十二五”时期的发展重点。当前， 新一轮的公路网规划，是以“县通国道”和“乡通省道”为目标， 对现有的国省公路和农村公路进行了升级调整，路面改造项目集中而且工程量较大。在燃油税费改革后，国家对国省道公路项目实行债务锁定，并静态处置二级公路债务等问题。但并没有对于后续发展面临的资金困难出台相应政策。因而制约了国省道路的发展，亟须出台相应的政策予以完善。

1.2国省公路建设资金缺口大，难以扩大规模

国省道公路的建设与养护需要投入大量的资金才能保证其正常运营，然而，政策的改变使得资金严重不足，限制了国省公路的进一步发展。

（1）银行贷款融资缺乏替换方案。普通国省道公路发展原有的社会化融资平台已不复存在，同时也未对国省公路发展的资金做出安排，这导致公路贷款并没有可以安排替代的资金来源，使得融资全部停止，资金来源不足的问题十分严重。

（2）燃油税拨入金额不足。由于国家比较重视高速公路和农村公路，因此对国省道公路的重视程度相对欠缺。中央统筹部分较大，转移支付资金增幅较低，进一步削弱了国省道公路的资金投入能力。况且，当前燃油税向地方转移的支付比例较低，其标准是2007 年各省、市、区养路费等收入的核算数。随着全国汽车销售量的迅速增长，各地的养路费收入快速增加，税费返还增量却较低。

（3）地方投入能力有限。农业税费改革之后，大部分县乡的财力减弱，尤其是农业地区的县乡财政收入增长非常缓慢。由于公路补贴的标准没有提高，使得地方配套资金的压力有增无减，配套资金比率持续扩大。

（4）公路建设与养护支出有较大提高。受公路交通量、材料价格上涨等诸多因素影响，建设、养护费用的实际支出大幅增长。同时，之前地方交通部门的养路费收入只用于非收费公路，在税费改革后，还要用于大量原来的收费公路，导致此项经费的使用范围扩大，更显得中央燃油税的返还资金捉襟见肘。[2]

2.传统国省道公路建设资金来源

公路资金是指用于公路建设、管理、养护、科研、安全及行车服务设施的所有资金。主要分为国家投资、征收公路用户税（费）和集资贷款建设收费公路三大类。我国国省道公路的传统资金来源有以下几种：

2.1国家财政补助

交通部会对国家干线公路所在的省市按照一定的标准给予补助。这也是我国目前国省道公路建设的主要资金来源。

2.2设立公路建设专项基金

我国目前所设公路建设专项基金，其资金来源多为政府财政，故此基金受政府财政状况影响较大，较难保证公路建设的资金需求。

2.3以工代赈

以工代赈是我国公路建设独有的特点，即国家对一些贫困地区公路建设的政策性的补助，主要应用于修建一般公路。

2.4发行公路建设债券

发行公路建设债券是公路建设有效的融资渠道，但是在我国的利用力度还不够。

2.5利用外资

我国已有成功地利用外资修建国省道公路的例子，然而利用外资存在着谈判审批时间长、引进资金有限、审批条件严格等问题。

2.6地方筹资

地方筹资建设公路是我国近几年公路建设的一个突出特点。但是地方筹资的融资渠道较为单一（多数为政府财政投资或者银行贷款），其融资数量有限。[3，4]

3.新型国省道公路建设筹资方法

普通国省干线公路的资金供给状况非常不容乐观，因此必须考虑为普通国省道公路建设资金供给体系纳入财政资金以外的融资方式，吸引社会资本进入公路建设显得尤为必要。除信贷、基金、BOT、TOT、公路建设彩票等等现有的主要融资渠道以外，应广泛发展灵活的招商引资方法，为普通国省道公路的资金筹集拓宽思路。

灵活的招商方式是经济体用来吸引资金的有效方式和重要手段。从我国经济特区建设等众多经验得知，积极地招商、引资、注资是发展地区经济的主要途径，并取得了良好的结果。因而在国省道公路建设中，地方也可根据自身的优势招商吸引国内外的大批资金，找到国省道公路建设资金缺口难题的解决之道。招商引资的方式广泛灵活，多种多样。

（1）开发旅游资源的同时，吸引社会资本。在旅游（下转第185页）（上接第143页）资源比较丰富的地区可以通过资源的开发利用，间接投资于道路建设。相关部门通过所有权承包以及合作方式，和社会主体组成有限责任公司或股份公司。企业首先投入资金，并按照市场化原则完成国省干线公路的建设工作。此后，公司还可根据当地实际情况在公路沿边开发旅游经营项目。经营项目所得的利润可用于抵消企业在前期建设国省道公路时投入的成本。

（2）国省道公路周边土地经营权。在国省干线公路两旁遍布着一些开发价值或商业价值极高的土地，可以利用此来吸引经济个体投资国省道公路的建设。此方法的具体运作方式有两种。1）将其土地投入作为条件，并规定企业将通过经营土地、开发土地所获得的利润部分转移作为国省道公路建设资金；2）转让土地使用权时，可规定将一定比例的转让资金作为国省道公路建设资金。

（3）以矿产资源的经营权作为回报，进行国省道公路的招商引资。此做法与用土地经营权来招商很相似。近年来在我国已有不少经验。例如在矿产资源丰富的陕北地区，陕西省延安市按照每吨石油 10 元来征收国省干线道路的建设费用，仅此一项每年就可以筹集资金 2000 万元。如果政府将一半征收权划给投资方，那么投资方每年就能收回1000 万元成本。如此，投资方的投入金额并不大，却收到丰厚的投资回报，定会吸引许多民营企业加入到国省干线公路基础设施的建设中去。

招商引资的方法还有很多，例如出售冠名权、出让国省道公路周边的绿化权等等。虽然这种方法前景广阔，但也有其弊端，如在运用以资产、土地、旅游等资源来换取国省道公路建设资金这种方式时，很容易造成企业对于资源的过度掠夺。因此政府在这种情况下，应科学合理地制定政策，加强执行监管，并引导企业能够科学有序的开发资源，以达到国省道公路的可持续发展。

4.结语

国省道公路在新的形势下，必须寻求新的融资渠道和方法，拓宽思路，灵活创新。与此同时，也需要中央以及地方政府政策的支持与配合，与全社会共同致力于普通国省道公路的发展与建设。 [科]

【参考文献】

[1]国发[2008]37号：《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》[S].

[2]周国光.中国公路发展与投融资体制改革[A].交通财会，2006，（4）：24-31.

[3]王东武.完善我国公路建设资金融资渠道的思考[B].公路与汽运，2004，（2）：114-116.

[4]万建忠.我国高速公路经营管理体制的探讨[J].山东交通科技，2002，（2）：16-22.

[5]张耀红.公路建设资金筹措与“费改税”[J].山西交通科技，2001，（5）：3-5.