基于熵权可拓物元模型的农村土地整理项目绩效评价

郑华伟，张俊凤，刘友兆

（1.南京农业大学 农村发展学院，江苏 南京210095；2.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京210095）

作为人类利用自然、改造自然的措施，农村土地整理是解决土地利用问题的有效选择；世界上很多国家都在实施农村土地整理［1］。长期以来，我国政府一直重视农村土地整理工作；随着土地整理工作的推进，农村土地整理内涵发生了变化，农村土地整理上升为国家层面的战略部署，成为保障国家粮食安全、促进新农村建设和城乡统筹发展的重要平台和抓手。《全国土地整治规划（2011—2015年）》明确提出“十二五”期间再建成2.67×107hm2旱涝保收的高标准基本农田，为了完成建设任务，“十二五”期间我国将投入6 000亿元新建高标准基本农田。但是在农村土地整理项目迅速增长的同时，农村土地整理项目实施过程中却出现了一些混乱现象，屡屡发生农村土地整理项目超概算、农村土地整理工程未能达到设计生产能力等［2－3］。农村土地整理项目的投资主体主要包括中央政府、省级政府，存在着项目投资大、工程周期长的特点，项目决策、实施和后期管护的绩效如何，直接影响到农村土地整理政策的实施效果。通过开展农村土地整理项目绩效评价，构建一套实用性较强的农村土地整理项目绩效评价体系，对提高农村土地整理项目决策效率、实施效果和管护水平、成功实施农村土地整理政策具有重要的理论和现实意义［4］。由国内外已有的研究［5－15］总体来看，农村土地整理项目绩效评价研究尚属起步阶段，评价指标多集中于经济效益、社会效益和生态环境效益等，无法真正体现农村土地整理的公共管理特性评价方法较为单一，多采用综合评价法；实证研究多以单个项目为例，缺少多个评价项目之间的比较。鉴于此，本研究在剖析农村土地整理项目绩效内涵的基础上，从决策绩效、实施绩效、运营绩效3个方面构建了评价指标体系，建立熵权可拓物元模型，并以苏州市农村土地整理项目为例进行实证分析，诊断农村土地整理项目绩效的主要障碍因素，为提高农村土地整理项目决策效率、实施效果和管理水平提供一定的参考依据。

1 农村土地整理项目绩效评价指标体系构建

1.1 农村土地整理项目绩效内涵

农村土地整理项目是指具有明确目标的农村土地整理建设活动，它安排在农村土地整理区内，在农村土地整治规划期内组织实施［16］。具体而言，农村土地整理项目通过组建运作机构，投入一定数量资金，对一定区域内的田、水、路、林、村等进行综合整治，达到增加有效耕地面积、提高耕地资源质量，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进社会公平目的的一种投资建设活动［16－17］。对于农村土地整理项目而言，绩效首先是行为与结果，结果需要通过行为来实现；行为体现为农村土地整理项目建设过程中的投入、组织、管理等，结果表示农村土地整理项目建设取得的产品或服务。其次，农村土地整理项目绩效的界定需要充分考虑公共物品性质与公益性目标，农村土地整理项目不以盈利为目的，是为了满足社会公共需要。最后，从农村土地整理项目的公共物品性质来看，农村土地整理项目绩效是以经济性、效益性、效率性、公平性、责任为前提，综合反映项目建设过程（行为）与实施结果，分为行为绩效与结果绩效。结合目前学术界普遍认可的绩效定义，本研究认为农村土地整理项目绩效是实施农村土地整理活动所获得的相对于目标的有效性，这种有效性主要体现在农村土地整理项目产出的效益性、投入的经济性、生产的效率性和资源配置的公平性［17－18］。由此可见，农村土地整理项目绩效不仅包括农村土地整理项目效益，还包括其他方面的内容，其内涵是个更加丰富、全面的概念。结合农村土地整理项目的运行过程，本研究将农村土地整理项目绩效分为决策绩效、实施绩效和运营绩效。

1.2 评价指标体系构建

农村土地整理项目绩效评价是指运用科学规范的绩效评价方法，依据一定的绩效评价标准，按照特定绩效的价值目标，对农村土地整理项目建设行为及其结果的经济性、效益性、效率性和公平性进行合理评价［18］。根据农村土地整理项目绩效和农村土地整理项目绩效评价的概念，在参考相关研究成果的基础上，遵循评价指标选取的系统性、科学性、可比性、可操作性等原则，构建了3个层次的项目绩效评价指标体系：第1层次是目标层，具体为农村土地整理项目绩效，用于界定农村土地整理项目绩效评价指标设置的主导方向；第2层次是准则层，具体分为决策绩效、实施绩效和运营绩效，其确定了项目绩效评价框架和维度；第3层次是指标层，分别从3个准则层出发设计农村土地整理项目绩效具体评价指标。（1）决策绩效。由于农村土地整理项目的建设是满足社会公众对农村公共产品与公共服务的需要，农村土地整理项目决策绩效须由社会公众进行评价，因此决策绩效水平高低的主要依据是社会公众满意程度；通常情况下社会公众满意程度主要体现在决策程序和决策方案两个方面：决策程序是否科学、民主、高效，是否让社会公众参与农村土地整理项目的决策、充分收集利益相关者对农村公共产品与公共服务的需求信息；决策方案是否体现了项目建设的目标，建设规模是否合理等［19］。从农村土地整理项目组织过程出发，决策绩效评价指标主要分为决策程序科学性、决策内容合理性、决策依据充分性和公众参与程度（详见表1）。（2）实施绩效。农村土地整理项目实施绩效是指项目目标实现程度及实现目标的手段的效率，可以分解为完成项目建设的目标、符合项目建设的约束条件、达到项目实施工艺的要求等；一般来说，影响农村土地整理项目实施绩效的因素包括项目功能、约束条件、施工要求等［19－20］。根据农村土地整理项目的运作实践，参考已有研究成果，农村土地整理项目实施绩效评价指标主要包括单位面积投资额、预算执行偏差率、按期竣工偏差率、管理规章健全度、施工组织科学性、监理情况合法性和会计信息质量（表1）。（3）运营绩效。农村土地整理项目运营绩效可以分为结果绩效和影响绩效［17，20－21］。评价指标主要包括耕地面积增加率，灌溉面积增加率，机耕面积增加率，田间路网密度，防护林网密度，土地利用提高率，农地年收入增加量，粮食产能提高量，劳动力就业提高率，植被覆盖提高率，公众满意度和景观改善度（表1）。

表1 农村土地整理项目绩效评价指标体系及权重

2 熵权可拓物元模型

物元分析理论是中国学者蔡文［22］于20世纪80年代提出的用于解决矛盾问题的技术方法，已被广泛应用到生态环境、水资源承载力、农用地分级和土地生态安全等的相关评价中。物元分析方法以可拓数学为基础，把现实问题概括为相容性、不相容性问题并进行转化处理［23］；通过建立关联函数有效综合各种因素的全部信息、极大地拓展了研究范围，并能以定量的数值表示事物质量的评价结果，从而能够合理反映事物质量的综合水平［24］。因此，运用物元分析的理念，建立农村土地整理项目绩效评价模型，同时采用改进的熵值法确定评价指标的权重，可以比较全面、客观地对农村土地整理项目绩效水平进行评价［22，24］。根据物元分析方法和改进的熵值法构建农村土地整理项目绩效评价模型［22－25］：

2.1 确定农村土地整理项目绩效物元

给定农村土地整理项目绩效N，它关于特征c的量值v，以有序三元R＝（N，c，v）组作为描述农村土地整理项目绩效的基本元，简称物元［24］；农村土地整理项目绩效N、特征c和量值v称为物元三要素。如果农村土地整理项目绩效N由n个特征c1，c2，…，cn和相应的量值v1，v2，…，vn来描述，则称为n维物元，表示为：

2.2 确定农村土地整理项目绩效的经典域

以N0j表示所划分农村土地整理项目绩效的第j个评价等级（j＝1，2，…，m）［22］；ci表示农村土地整理项目绩效的第i个评价指标（i＝1，2，…，n）；V0ji为ci对应评价等级j的取值范围，即各评价等级关于对应特征所取的量值范围，称为经典域［24］，表示为：

2.3 确定农村土地整理项目绩效的节域

以Np表示农村土地整理项目绩效评价等级的全体，Vpi为Np关于特征ci的量值范围，即Np的节域［22］，具体表示为：

2.4 确定待评物元

把待评对象Nx的物元表示为Rx：

2.5 确定关联函数及关联度

令有界区间X0＝［a，b］的模定义为：某一点x到区间X0＝［a，b］的距离为：

则农村土地整理项目绩效指标关联函数K（x）的定义为：

式中：ρ（x，Xo）——点x与有限区间X0＝［a，b］的距离；ρ（x，Xp）——点x与有限区间Xp＝［ap，bp］的距离；x，X0，Xp——待评农村土地整理项目绩效物元的量值、经典域物元的量值范围和节域物元的量值范围［22］。

2.6 评价指标权重确定

对于农村土地整理项目绩效，不同评价指标的影响程度存在一定的差异，为了反映这种差异，需要对评价指标赋以一定的权重；为了避免人为因素的影响，使评价指标权重确定更加具有科学性，采用客观赋权法中的熵值法来确定指标权重：熵值法根据评价指标变异程度的大小来确定指标权重，指标变异程度越大，信息熵越少，该指标权重值就越大，反之越小［26－27］。在熵值法的计算过程中，运用了对数和熵的概念，根据相应的约束规则，负值和极值不能直接参与运算，应对其进行一定的变换，即应该对熵值法进行一些必要的改进，改进的办法主要有功效系数法和标准化变换法，本研究采用标准化变换法对熵值法进行改进［27］。改进的熵值法确定指标权重主要步骤包括评价指标标准化处理、坐标平移、评价指标熵值计算、评价指标差异性系数测算、指标权重确定［26］。

2.7 计算综合关联度并确定评价等级

待评对象Nx关于等级j的综合关联度Kj（Nx）为：

式中：Kj（Nx）——待评对象 Nx关于等级j的综合关联度；Kj（xi）——待评对象Nx的第i个指标关于等级j的单指标关联度（j＝1，2，…，n）；wi——第i评价指标的权重。

若 Kji＝max〔Kj（xi）〕，j＝1，2，…，n，则待评对象第i指标属于农村土地整理项目绩效标准等级j；若Kjx＝max〔Kj（Nx）〕，j＝1，2，…，n，则待评对象Nx属于农村土地整理项目绩效标准等级j［22］。

3 实证研究

3.1 项目区概况和数据来源

根据苏州市农村土地整理的运作实践，选择江苏省苏州市不同地区已竣工验收的6个农村土地整理项目为分析对象，分别为吴江A项目、吴江B项目、吴江C项目、太仓A项目、太仓B项目、太仓C项目。鉴于篇幅限制，本研究选择吴江A项目为代表，介绍项目区概况，吴江A项目是2004年度国家投资的重点项目，项目区范围涉及吴江市西南部的七都镇、震泽镇、平望镇和横扇镇等4个乡镇的行政村，共可分为5个片区，包括七都片、震泽（A）片、震泽（B）片、平望片和横扇片。项目区土地总面积757.82hm2，建设规模630hm2，实际累计投入资金1 554.64万元，主要涉及工程施工费、前期工作费、竣工验收费、拆迁补偿费、业主管理费及不可预见费，其中工程施工费占87.24%。该项目区建设后耕地面积达到388.23hm2，林地面积为10.85hm2，园地面积为191.49hm2，其他农用地面积为78.80hm2。项目区内土地平整度、灌排工程等能满足农作物耕种要求，道路通达度较好，已辐射全部田块。

评价指标数据主要来源于《土地整理项目竣工验收报告》《土地整理项目财务决算与审计报告》《土地整理项目工程监理总结报告》《土地整理项目工程质量监理评估报告》《土地整理项目投资预期效益情况报告》《土地整理项目初验报告》以及土地整理项目规划图，土地整理项目竣工图以及其他相关资料。对于决策程序科学性，决策依据充分性，决策内容合理性，公众参与程度，管理规章健全度，施工组织科学性，监理情况合法性，会计信息质量，公众满意度，景观改善度等指标，结合农村土地整理项目建设情况、文档资料（如农村土地整理项目竣工验收资料等）、专家打分等综合确定指标分值。

3.2 农村土地整理项目绩效评价经典域、节域的确定

经典域（评价等级的取值区间）的确定是熵权可拓物元模型的基础。依据农村土地整理项目绩效可拓性，将其划分为4个等级，即N01→N04，分别表示为：优秀→良好→一般→较差［22］。在全面调查苏州市农村土地整理项目绩效基础上，依据典型项目绩效变化特点，通过专家咨询法确定评价经典域（表2）。

表2 农村土地整理项目绩效评价指标经典域的取值范围

3.3 评价结果分析

收集有关农村土地整理项目绩效评价指标数据，经分析整理后，按照改进的熵值法确定各评价指标的权重（表1）。根据吴江A项目、吴江B项目、吴江C项目、太仓A项目、太仓B项目、太仓C项目各评价指标的具体量值，建立农村土地整理项目绩效待评物元矩阵R吴江A，R吴江B，R吴江C，R太仓A，R太仓B，R太仓C，将待评物元的数据输入熵权可拓物元模型，得到农村土地整理项目绩效评价指标关联度与综合关联度的测算结果（表3—4）。

表3中Kj（xi），（i＝1，2，…，23）表示第i个指标对应各评价等级的关联度，以决策程序科学性（x1）为例，其对应4个评价等级的关联度依次为K1（x1）＝－0.105 3，K2（x1）＝0.133 3，K3（x1）＝－0.433 3，K4（x1）＝－0.575 0，由此可以判定该指标属于级别N02，即“良好”，同理可以得到其他指标的评价结果（表3）。Kj（I）是多指标加权求和的综合关联度，将农村土地整理项目绩效各评价指标对应的关联度与其权重输入公式（8）可以得到综合关联度，K1（I）＝－0.280 7，K2（I）＝0.050 5，K3（I）＝－0.348 0，K4（I）＝－0.461 2，说明吴江 A项目绩效达到 N02等级水平，这一评价结果与实际情况基本相符。虽然项目绩效达到了“良好”水平，但K2（I）＝0.050 5说明该项目等级关联度较弱，仅达到“良好”等级的“临界线”，有待于进一步提升。单项指标评价结果显示，吴江A项目绩效评价指标中，有3个评价指标绩效水平为“优秀”，分别是预算执行偏差率（x6）、田间路网密度（x15）、土地利用提高率（x17）；16个评价指标为“良好”，2个指标处于“一般”水平。在此基础上，根据评价模型依次计算其他5个农村土地整理项目绩效评价指标关联度和综合关联度（表4）。从表4可知，苏州市6个国家投资农村土地整理项目中，吴江A项目、太仓A项目的绩效水平符合N02，即项目绩效达到“良好”水平，其他4个项目的绩效水平都不符合标准等级，但具备向各个等级转化的条件。根据6个项目绩效水平综合关联度大小可以判断农村土地整理项目绩效的近似等级水平，其中两个项目绩效处于“良好”水平，分别为吴江A项目、太仓A项目，3个项目绩效接近“良好”水平，分别为吴江B项目、吴江C项目和太仓B项目，一个项目绩效接近“较差”水平，为太仓C项目。由此可见，苏州市农村土地整理项目绩效水平参差不齐，项目之间的差异较大。

表3 吴江A项目绩效评价结果

表4 苏州市6个农村土地整理项目绩效评价结果

3.4 障碍因素诊断

与传统综合评价法相比，熵权可拓物元模型不仅能够诊断农村土地整理项目总体绩效水平，而且可以获得单个指标的绩效水平、揭示各评价指标的水平状态；在测算单项评价指标绩效水平的基础上，剖析农村土地整理项目绩效的主要制约因素，进而诊断农村土地整理项目绩效存在的具体问题［17，22］。

3.4.1 单项目制约因素 以吴江A项目为例，单项指标评价结果表明，其绩效水平之所以没有达到“优秀”，主要原因在于有4个评价指标绩效处于“一般”水平及以下（表3），其中粮食产能提高量（x19）、植被覆盖提高率（x21）等指标处于“一般”水平，灌溉面积增加率（x13）、农地年收入增加量（x18）等指标处于“较差”水平，仅有3个指标达到“优秀”水平。因此，灌溉面积增加率、农地年收入增加量、粮食产能提高量、植被覆盖提高率是吴江A项目绩效的主要制约因素。同样，利用单项指标评价结果也可以剖析其他5个土地整理项目绩效的制约因素。

3.4.2 总体制约因素分析 根据熵权可拓物元模型的单项指标绩效水平，将农村土地整理项目绩效评价指标在各评价等级中的评价对象所占比例进行统计分析，可以得到区域农村土地整理项目绩效的主要影响因素；本研究采取如下判断规则：如果一个指标在“阻碍”等级中（将“一般”和“较差”定义为阻碍等级）所占比例达到50%，说明该评价指标是大多数项目绩效的阻碍因素，因此可判断其为区域农村土地整理项目绩效的主要影响因素［17］。在单项指标评价结果的基础上，针对评价指标对应各评价等级中6个项目所占比例进行统计，结果详见表5。从表5可知，6个农村土地整理项目的绩效评价指标中，植被覆盖提高率（x21）、粮食产能提高量（x19）、农地年收入增加量（x18）、土地利用提高率（x17）、灌溉面积增加率（x13）、防护林网密度（x16）、机耕面积增加率（x14）等7个指标在“阻碍”等级中所在比例总和达到了50%。因此，可以大致判定苏州市农村土地整理项目绩效的主要制约因素主要包括植被覆盖提高率，粮食产能提高量，农地年收入增加量、土地利用提高率，灌溉面积增加率，防护林网密度、机耕面积增加率等。

表5 农村土地整理项目中绩效指标的项目等级所占比例

4 结论

（1）苏州市农村土地整理项目绩效水平参差不齐，项目之间的差异较大。植被覆盖提高率、粮食产能提高量、农地年收入增加量、土地利用提高率、灌溉面积增加率、防护林网密度、机耕面积增加率等是农村土地整理项目绩效水平提升的关键制约因素。

（2）应进一步加强农村土地整理项目管理建设，实施项目法人责任制，完善机构设置、优化工作程序、健全管理措施，强化计划、组织、领导与控制等项目管理的职能，提高农村土地整理工程建设质量；优化景观生态型农村土地整理模式，健全农村土地整理中景观生态内容；完善农村土地整理后期管护机制，明确后期管护主体，拓宽管护资金来源渠道，建立后期管护制度，有效管护农村土地整理工程设施，合理实施农地规模经营、优化种植结构等，进而有效提升农村土地整理项目绩效水平。

（3）熵权可拓物元模型能够获得单个指标的评价结果，揭示各评价指标的水平状态，在此基础上得到的综合评价结果信息更丰富，能够显示综合水平的中间转化状态（如吴江B项目的综合结果），有效挖掘农村土地整理项目绩效存在的具体问题，适合用于农村土地整理项目绩效评价。

（4）以农村土地整理项目绩效诊断结果为依据，优化农村土地整理项目绩效提升路径，有利于提高农村土地整理项目绩效水平，为农村土地整理项目的选择与实施提供决策依据，从而在当前各地农村土地整理力度不断加大的情况下，促进农村土地整理事业可持续发展，真正实现“提高耕地质量、改善农业生产条件、改善生态环境”的整理目标。

（5）由于此类研究尚不多，农村土地整理项目绩效评价的指标选择、经典域的确定，熵权可拓物元模型中的关联函数的普适性等问题有待进一步检验和深入研究。

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