林权抵押贷款风险防控与机制创新
——以松阳县为例

肖庆来，阙元昌，金荣建，叶益孟

（浙江省松阳县林业局，浙江 松阳 323400）

林权抵押贷款风险防控与机制创新
——以松阳县为例

肖庆来，阙元昌，金荣建，叶益孟

（浙江省松阳县林业局，浙江 松阳 323400）

以松阳县为例，指出了集体林权存在碎片化经营现状，林权抵押贷款机制及操作中存在法理依据之间的矛盾、缺乏林权评估交易机制、风险防控难等诸多问题，提出修改相关法律，加大政策支持推行林权经营权流转证制度，完善体制机制，强化风险防控等改革创新措施。

林权抵押贷款；机制；风险防控

林权抵押贷款是福建省永安市2004年末开始试点，是指以森林、林木的所有权(或使用权)、林地的使用权,作为抵押物向金融机构借款，是政府为破解农村林农融资难问题，在金融机构风险可控的前提下，扶持、引导金融机构以“林权证”为突破口为林农发放的贷款。

本文以松阳县为例，通过总结、分析南方集体林区的林权抵押贷款机制及操作中存在的风险隐患，以求进一步提高林权抵押贷款质量，为广大涉农森林业主提供更为安全快捷的融资服务。

1 研究区概况

松阳县地处浙江省西南部，28°14′ ~ 28°37′ N，109°10′ ~ 119°42′ E，东邻丽水，南接云和、龙泉，西界遂昌，北连武义。地形属浙闽低山丘陵，地势起伏较大，以北部、西南部较高，东部较低。气候属中亚热带季风气候区，温暖湿润，四季分明，无霜期长。松阳县土地总面积14万hm2，林业用地面积11.33万hm2，占土地总面积的81.0%，全县活立木总蓄积量428万m3，森林覆盖率达到75.2%。近年来，松阳积极开展集体林权制度改革，深化林业体制转变，大力推进林业三大产业发展，香榧面积0.33万hm2，油茶0.52万hm2，茶园套种薄壳山核桃147 hm2，连续实施高效笋竹林开发0.27万hm2，林业产业成为了山区林农发家致富奔小康的新兴主导产业。

2 集体林权制度改革历程

2.1 主要历程

松阳林改主要经历了三个阶段：1981年开展林业“三定”工作，1989年完善林业生产责任制，2006年完成了山林延包工作，深入推进集体林权制度配套改革，实现了林区和谐稳定发展。

2.2 松阳林权改革现状

2007年，松阳县在枫坪乡和玉岩镇率先开展了林权抵押贷款试点工作，2009年在全县全面铺开，建立了“三中心、一所”：林权管理中心、森林资源收储中心、全县林权交易中心，松阳县绿洲林业规划设计所，构建了比较完备的集体林权改革领导管理体系。松阳县政府拨出100万元专款作为森林资源收储中心的注册资本金，并放大10倍为银行实施担保。

创新贷款模式，形成了林农小额循环贷款、林权直接抵押贷款、森林资源收储中心担保贷款、林权＋X信贷等多种模式。积极推广林权IC卡制度，制定了林农办理林权贷款流程：提出申请→设计所评估→审核→森林资源收贮中心担保及私人信用担保→林农以林权抵押反担保→银行发放贷款→完成抵押登记→辖区林业站备案→抵押期满办理注销登记。进一步完善林权抵押的担保与反担保工作，提升服务水平，切实降低了银行办理林权抵押贷款的风险，多举措推动林权抵押贷款稳步增长。2012年松阳县全年累计发放林权抵押贷款1 386笔7 824万元，截至12月31日林权抵押贷款余额3 499笔2.102 7亿元。

3 林权抵押贷款机制与存在的问题

由于南方集体林区的山林承包片碎化历史现状导致很难实现集中连片经营的缺陷，以及法律法规制约，实践中仍然面临诸多困难和问题。

3.1 林权抵押贷款的法理依据与林地使用权抵押的现实争议

（1）林地使用权抵押困局，现阶段松阳林权抵押贷款主要基于林木所有权及使用权的质押，属于活立木抵押贷款。在《森林资源资产抵押登记办法(试行)》第8条规定森林或林木资产抵押时，其林地使用权须同时抵押且不得改变林地的属性和用途。该办法从森林资源分类经营的角度规定了林地使用权可以抵押，但第9条也明确规定了以家庭承包形式取得的集体林地使用权不得抵押，自留山林地使用权不得抵押。

（2）林权与承包经营权，林权是指森林权利主体对森林、林木或者林地的占有、使用、收益和处分的权利。在物权法上林地使用权属地上权的范畴，具有用益权的特征，其外延大于传统物权法上的使用权。无论是林地使用权直接抵押，还是以林木所有权抵押，都涉及到林地承包经营权问题，其中涉及的林地承包经营权抵押的合法性值得商榷。

（3）责任山的林木所有权记载不清，承包户只有林地及林木使用权，所有权不明确。林农在法律上无法将所有权不清的森林到银行办理活立木抵押贷款。

（4）林权改革越深入，林权抵押也将继续推进，以家庭承包方式经营的集体林地被抵押也将越多。按照现行的法律规定和最高人民法院的司法解释，这些林地承包经营权抵押将无法得到法律支持。如果相关法律没有及时修改，那么这将为林权改革埋下隐患。

3.2 山林承包块碎化经营与抵押贷款实现质押权的矛盾

3.2.1 山林承包块碎化经营原因 由于新中国前期林业政策多次收放，缺乏长期稳定的政策，导致在1981年“林业三定”及1989年完善林业生产责任制中，干部及林农根本想不到责任山承包会稳定还延长承包70 a，在实施山林承包时只看重眼前的林木，山林分得很小块，大部分农户一家有十几处山林，每处面积很小，是典型的小农经济的产物，无法集中连片经营。到2006年山林延包工作时，面对可能的巨大工作量及现实压力，而采取了简单的延包政策，没有统一计价收回后重新搞集中连片承包，失去了推进现代林业集中连片经营的机遇，导致林农无法实施集中连片经营与连片抵押贷款。

3.2.2 现有林农贷款抵押范围较小 随着公益林扩面，松阳县林地中 55.5%的森林规划为公益林，现阶段由于公益林无法商业采伐导致变现处置困难，抵押贷款各方分歧很大；商品用材林中近成熟林比重小，而中幼林面积大，可以采伐变现的林木少；商品经济林面积较大，但普遍存在片碎化、经营管理水平低、效益低下的问题。经过抵押后，普遍存在片碎化、流转困难、变现途径狭窄、无法实现抵押权的困局。这些因素严重制约了林农开展小额林权抵押贷款，导致银行信贷风险较大，林权收贮中心担保风险大的困局。

3.3 缺乏林权交易机制，林权价值评估标准难统一

由于没有统一的森林资源流转平台，缺乏对森林资源流转的有效管理，交易信息、市场行情不透明，限制了森林资源的流转。借款人在向金融机构办理贷款时，为了能取得更多的信贷资金，可能虚报林木实际四界，要求评估机构高估其用于抵押的林木价值。由于林木的交通立地条件不同以及林木生长年限、木材优劣、品种相差甚多，导致林木评估价格相差巨大，现阶段林木评估市场还不十分完善，可能会造成用于抵押的林木评估值虚高，影响信贷资金的安全。

3.4 限额采伐制度不完善影响质押权人的合理预期

现行的限额采伐制度，为了维护生态利益，法律对此权利进行了一定的限制。因此质押人享有的权利是不完整，导致质押权人需要对质押的权利进行处分时也要受到限额采伐制度的制约。一旦质押物不能获得采伐许可证，那么质押权人的优先受偿权就很有可能化为泡影。

3.5 缺少有效的林业风险分担法律制度

现实中缺乏有效的林业风险分担法律制度，面对林农手中小而分散的山林质押物，且大多地处偏远山区，较难实施有效的控制，面临着诸多人为及自然灾害，诸如：林木乱砍滥伐、森林火灾、冰雪灾、水灾、旱灾、泥石流、病虫害等情况屡见不鲜。一旦遭受灾害，林权抵押权就无法实现，极易导致坏账出现损失惨重。林业保险业务还处于萌芽状态，制度不完善险种较少，使林权质押贷款缺少一道有力的风险保障。

现行的登记程序无法圆满实现对风险的调控。因为只要求登记部门在林权证上注明登记事项，并不要求林权人将其权利凭证转移给登记部门保管，虽然已经“注记”过的林权证不能在林业管理部门办理采伐许可证，但却难以避免质押权人以林权证为其享有林权的合法凭证将其林地和林木以出租、出卖、入股等方式进行相应的处分。

4 探索林权机制改革创新

2013年《关于林权抵押贷款的实施意见》银监发〔2013〕32号，明确提出林农和林业生产经营者可以用承包经营的商品林做抵押，实现了林业资源变资本的历史性突破，破解了各地普遍存在的抵押范围偏窄，贷款期限与林业生产周期不匹配等相关问题，极大推进了林权抵押贷款。

4.1 对林权相关法律的修改

建议在修订《森林法》、《农村土地承包法》及相关法律时全方位分析，消除林权质押贷款适用相关法律概念上的冲突。通过细化林地使用权、林权流转、林权质押、林木抵押等系列具体内容，使林权改革的实践成果在法律中得以确认。针对责任山林木所有权问题，建议通过立法的形式明确责任山林权证中的林木所有权归承包户所有，确保林农承包经营期间真正享有林木的处置权和受益权。积极探索突破工商业主投资连片经营山林的林权发证困局，修改阻碍发证的相关法律限制，逐步理顺有关林权法律与政策规范相抵触的问题，解决法律规范中的冲突，探索发放林地经营权流转证，促进新型林业经营主体的培育与发展壮大。

4.2 建立林权抵押贷款长效工作机制

进一步完善林权改革的配套措施，建立起长效工作机制，探索解决林权改革和林权抵押贷款发展中存在的问题，防范贷款风险。推进林改服务保障体系不断优化，林权抵押贷款健康持续发展。

4.2.1 完善林权信息管理系统，合法有效登记 规范林权确认、流转审查、登记和林权变更业务，积极做好山林延包以来有争议林权的调查核实工作，建立集林权地籍管理系统、林权抵押管理系统、资源资产评估系统、林权流转系统等规范实用的林权信息管理系统，并实现“一卡通”，为林农和业主提供“一站式”综合服务。统一做好协调林权登记、森林资源评估、森林资源流转等项业务，实施林权抵押权证制度，明确相关操作程序。建立现代化的计算机登记网络，能够完整记录林木以及林权抵押贷款的详细数据，在属地林业站备案，充分发挥登记的公示公信作用，创建林权抵押贷款良好环境。

4.2.2 统一林权价值评估标准，依法有效评估 针对林权抵押贷款资产评估难、手续复杂等问题，建立配有林权信息数据库的“电子身份证”，为林农发放记录森林资源资产信息的“林权IC卡”，作为金融机构发放贷款的凭证。实施“集中评定、一次登记、随用随贷、余额控制、周转使用”的林农小额循环贷款政策。落实惠民政策，明确对5万元以下或森林资源资产价值50%以下的林农小额循环贷款，实行以本户“林权IC卡”登记山场经营收益权作抵押。探索建立完善的适应林业企业、规模化经营基地的林权抵押评估机制，支持林业规模化经营。

4.3 加大政策支持力度，落实目标责任制、激励机制

4.3.1 实现银林对接 加快林权信息化建设与深化农村信用体系建设两项工作统筹部署，实现林业部门与金融系统建立数据共享和信息联动，方便林农以林权作抵押进行贷款。坚持确保林权抵押贷款风险补偿资金、对金融机构奖励资金等政策按时足额落实到位，激励金融机构对林权抵押贷款的积极性。根据实际情况对林业资源开发贷款项目按照有关规定给予贴息，适当延长林业生产企业的贷款期限，使之与林木生产周期相匹配。建立面向林农的小额贷款扶持机制，有效防范森林资源收储中心的担保风险，切实解决林业企业和林农贷款担保问题，清除制约信贷投放瓶颈。

4.3.2 培育新型林业经营主体 积极引导集体林权进入林权交易中心有序流转，促进林地规模开发，发展壮大林业经济。在稳定家庭承包经营基础上，针对一山多户的情况探索农户土地作价入股，实施股份制联合经营；鼓励“森林保姆”式的林地承包及“林权出资公司登记”等多种模式，依法开展多种形式林权流转；创新实施“反租倒包”，通过“反租”到集体，“倒包”到企业创办规模化产业基地，大力扶持三大林业产业基地，鼓励相对集中连片经营，促进新型林业经营主体的培育与发展。引导林农创办家庭农场，充分利用森林资源和林荫空间，发展林下经济，开展多种形式的林业立体经营模式，扶持林业合作组织建设，提高农民组织化程度，在保障林农合法权益基础上实现林地效益最大化。

4.4 改革限额采伐制度，确保质押权人的合理预期

面对现行限额采伐制度带来的冲击，建议单列采伐指标给予质押人以优先采伐权。长远看应当考虑在坚持森林采伐限额前提下，改进商品林采伐的僵化与刚性的管理办法，推行弹性与灵活的采伐限额制度。按照森林经营方案编制，允许农民在采伐限额总量控制的前提下，自由决定采伐的年份和数量，让经营主体对其享有充分的处置权。让林权质押贷款在这种制度化的状态中自然运行。

4.5 建立林业风险补偿金法律制度，分散林权抵押贷款风险

积极探索林业保险业务，开展森林火灾投保协议和林木综合保险，为林业经营大户办理政策性林木综合保险，提高林业生产经营主体（林农）抵御各种灾害的能力，分散林权质押贷款的自然风险和市场风险，从而为林农申请林权质押提供有力后盾。随着林业保险业务的发展，适时制定完善相应的法律制度，对保险市场进行规制，巩固林权制度改革成果。

[1] 马源濛，谢易奇. 林权抵押的法律问题研究—以山东省泰安市为例[EB/OL]. http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_70147.shtml, 2012.

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Problems and Innovation for Forestry Rights Mortgage Loan in Songyang

XIAO Qing-lai，QUE Yuan-chang，JIN Rong-jian，YE Yi-meng
（Songyang Forestry Bureau of Zhejiang, Songyang 323400, China）

Analysis were made on problems in operation of forestry rights mortgage loan in Songyang, Zhejiang province, such as fragmentation management of collective forestry rights, contradiction among different laws and regulations, lack of assessment and exchange mechanism, difficulty of risk prevention. Countermeasures were put forwarded.

forestry rights mortgage loan; mechanism; risk prevention and control

F326.2

A

1001-3776（2014）01-0077-04

2013-08-09；

2013-12-11

肖庆来（1976－），男，浙江松阳人，工程师，从事林业技术推广工作。