日本的河道管理现状及经验借鉴

史 源，李亦凡

（中国水利水电科学研究院，100038，北京）

日本国土面积37万km2，地形多山，山地面积占74%，台地、平原狭小。受地理条件和气候环境影响，日本的河流具有以下特征：①河道坡降大，径流形成快。②洪峰流量大，洪水过程线呈陡峰状。③河流流程短，干流长度大于200 km以上的河流仅有10条，最长河流信浓川全长约367 km。④流域面积小，流域面积在10000 km2以上的河流仅4条，流域面积最大的利根川，为16840 km2。因此，日本的河道管理工作以防洪防潮，合理利用河川水资源，保持河川正常功能、保障公众安全及增进公共福利为目的。日本在河道管理方面从法规制度、维护管理、应急措施、公众参与等方面有许多可借鉴之处。

一、法规及制度建设

1964年，日本颁布了第一部河道管理法《河川法》，该法律至今已修改完善过十七次。最近一次修改是1997年，在原有治水、利水的基础上增加了水环境保护利用的内容。此外，还特别强调了在制定河道整治和规划中，必须听取地方政府和居民的意见，即实施广泛的公众参与，这也是日本在河道管理方面的重大观念转变。

《河川法》中规定：日本的河道分为三个等级，即一级河道，二级河道和准用河道。一级河道由日本的建设省大臣负责，二级河道由县负责，准用河道由市镇村负责，并就此详细规定了各自的管理职责。此外，《河川法》还根据河道管理的不同内容规定了河道使用的不同等级，即自由使用、许可使用和特许使用三个等级。自由使用即包括洗涤、家庭用水、游泳和钓鱼等公众行为，许可使用包括涉河、涉堤建设、竹木流放等，特许使用包括取水、滩地的占用和采砂取土等。根据对河道的影响进行详细划分，对于不同的使用等级均具备详细的强制性操作管理法规。

二、具体内容

1.堤防的维护管理

（1）除草

为了更好地掌握堤防异常情况以防止洪水发生时堤防的渗漏，日本河道管理部门在每年梅雨期前和台风期前会组织两次大规模的除草工作，以配合堤防的巡逻检查。另外，根据植被繁茂情况，还会在部分范围内适当增加除草次数。近年，日本河道管理部门逐渐开始采用大型的遥控式除草机来提高工作效率，同时，为了缩减成本，还向沿河的当地农户无偿提供除草机，由农户完成除草工作，能够缩减10%～50%的除草成本。

（2）河道巡逻

河道巡逻工作的重点是确保堤防及河道管理设施的正常运作，尤其是监督河道范围内的违法行为及堤防异常情况。主要监督内容包括：堤防坡面龟裂、低水河槽护岸的塌落、违法抛弃垃圾、违法堆土、水质监测、断面测量、流量监测及突发事故监测。根据《河川维护管理指南》要求，河道巡逻工作每周至少进行一次。对于重要的河道及堤防区域，每周需进行七次巡逻。近年，为了提高工作效率及加强信息化管理，日本河道巡逻人员开始采用小型手持GIS移动数据终端管理、记录巡逻情况。

2.水利设施的维护管理

（1）日常检查

河道设施日常检查主要针对河道上的水利建筑物及相关机械设施，包括坝体、大小涵闸、引排水泵站及其附属设施，检查以确保设施的可靠性及维护技能为目的，包括机械设备、电气设备、闸门开闭状态及摄像监控设备。根据2008年开始实施的《河川管理设施检查手册》要求，每月应至少进行一次管理运转检查，每年进行一次详细年检，对于检查对象设置了三个等级，一是防洪设施，二是引水设施，三是浮动闸等设施。

（2）水闸操作管理

针对河道中的堰口、水闸、涵管等设施，需要由专门的工作人员进行开闭操作。除了不需要进行操作的翻板闸门等设施，其余设施按照汛期每月一次，非汛期每两个月一次的频率进行开闭操作，洪水期时则按照专门的规则操作。近年，日本开始普遍引进翻板式非机动型闸门替换原有的提升式闸门，这种闸门根据水压自动进行开闭操作，同时，通过日趋完善的光纤通信网络，实现了对相关设施的集中监测及遥控操作，以上途径节省了很多人力，大大缩减了运营成本。

3.河道空间的维护管理

（1）采伐阻碍行洪的树木

根据日本 《河川管理维护指南》《树木管理五年计划（2007—2011）》，河道管理人员可以对严重阻碍行洪的树木进行计划性开采，对阻挡巡逻视野及存在违法抛弃物空间的沿岸繁茂的树木群也可以进行采伐。通过空中摄影及日常巡逻，调查掌握树木的分布情况和密度，并进行进一步确认后开始采伐。从2005年开始，为了缩减人力成本和采伐搬运成本，日本一些地方开始采取招募志愿者的形式进行树木采伐，采伐后的树木无偿归其所有。

（2）河道垃圾草木的处理

为了保障河道设施的正常运行和水质，日本河道管理人员结合日常的河道巡逻工作，每周最少一次，最多七次对河道范围内的垃圾进行巡查。重点对洪水后堆积在涵管排水口和桥墩部的漂流木及违法抛弃的家电垃圾进行巡查和处理。根据日本的《河川法》，对于违法抛弃等造成河流污染事故的肇事单位和个人，河流管理者可按照损失及治理成本要求赔赏。日本河道管理部门经常与非盈利性组织（NPO）合作，通过公众参与的方式，对河道内垃圾及树木进行清洁运动，缩减了工作成本。

三、发展方向

进入21世纪以来，受全球气候变化影响，日本局部的暴雨性灾害加剧。根据最近10年和30年的数据统计，日本全国1小时超过50 mm的暴雨增加到30年前的1.5倍，1小时超过100 mm的暴雨增加到30年前的2倍。气候条件的变化对河道管理的精度提出了更高的要求。近年，日本河道管理的预算和人员编制大幅度削减，河道设施及河道管理工作面临的压力比以往任何时候都大。

针对以上情况，日本河道管理部门制定了以“能被看见的”河道管理为目标的管理思路，更加侧重于汛期河道管理。根据《河川法》的要求，结合每条河道的特性制定了详细的河道维护管理五年计划，并根据五年计划制定了年度河道管理实施计划。计划规定，通过调查、巡逻、监测等所掌握的河道状态变化和维护修复结果都应进入“河道档案”进行归纳汇总。此外，河道管理部门开始将分散在各处的来自不同部门、不同渠道、不同介质的河道相关数据进行归纳，通过信息化手段和数据库管理方式进行统一管理，整合重复的档案，并使其简单易懂，便于使用。通过以上手段，提高了河道管理工作的效率，并进一步缩减工作成本。

同时，加大民众对河道日常管理工作的认知度和配合度。近年在环境方面、河道利用、河道公共财产管理工作中因为管理纰漏，公众对河道管理者提起诉讼而问责的事件不断增加。因此，日本河道管理部门开始加大信息的公开力度，并开展与本地区之间的交流活动，同时通过环境保护教育、爱护河流宣传、洪水应对演习、与NPO合作开展多种形式的合作等途径，进一步获得民众对河道管理工作的理解和支持。

人口老龄化造成日本河道管理部门经验丰富的技术人员在不断减少。河道巡逻和水闸操作工作遇到了障碍，特别是发洪水时绝不允许发生判断和操作失误。鉴于以上情况，日本河道管理部门开始通过对相关设施的升级改造，河道管理的自动化和信息化来节省人力成本。另一方面开始建立系统的备用手段和技术传承手段，如在日本东北部地区，河道巡逻和操作人员都由经验丰富的技术专家和较年轻的调查辅助人员组成，通过来自实地操作的经验传承来尽快培养新一代的河道管理人员。

四、经验借鉴

针对河道管理，我国现在只有一部1988年颁布的 《河道管理条例》，以及水法和防洪法中相关的要求。日本在河道管理方面颁布了专门的《河川法》并不断完善。我国正在日益重视和强化法治化管理，因此尽早制定一部适合我国国情的具有中国特色的河道管理法很有必要。

日本的河道管理者通过各种方式提高大众对河道的关心程度及参与程度，重视和支持各种与民间团体开展多种形式的关心河流的活动。注意广泛的公众参与是体现河流管理以人为本的重要原则，如果没有公众自觉的参与，光凭管理者的认识和意志进行规划，很难协调好河流周围居民与河流的关系。在河流规划及管理中公众参与法制化、制度化是日本在河道管理中的重大进步。相较而言，我国虽然在河道管理的某些阶段也提倡征求地方政府及群众的意见，但是还没有在制度上体现，具有更强的行政化色彩，人性化及公众参与程度不够。在这一点上，日本的河道管理更好地体现了以人为本，不论是工作思路和具体做法都值得学习。

虽然日本近年在河道管理的经费和人员投入方面都遇到了困难，但河道管理部门通过信息化、自动化和更高效的人员培养机制来提高工作效率，应对挑战。相较而言，我国近年不断加大对地方水利的投入力度，应当有条件在河道管理的信息化及设备更新上加大投入，提高河道管理的效率。

[1]俞瑞堂.日本的河川管理 [J].水利水电科技进展，2000（6）.

[2]刘树坤.刘树坤访日报告（七）：21世纪日本河流管理的三个重点方向[J]. 河海水利，2003（4）.

[3]寺井喜之.今後の河川管理について. 河川[J].2010（3）.