国外相关国家公益性项目管理模式及特点研究

郑 敏，王剑辉，苏振新

(1.中国国土资源经济研究院，北京 101149;2.中国地质调查局西安地质调查中心,陕西 西安 710054;3.新疆维乌尔族自治区地质勘查基金项目管理中心，新疆 乌鲁木齐 830002)

1 国外相关国家公益性项目管理模式

在发达国家，政府投资项目一般分为经营性项目和非经营性项目，其中非经营性项目多为公益性项目。对于国家公益性项目，一般采用政府直接管理的方式。发达国家公益性项目管理的基本目标包括以下几方面。①公平。向所有竞争政府投资项目的投标者提供相同的机会。②诚实。减少招标和管理中的腐败机会。③经济和效率。以尽可能最低的投入获得理想质量的服务。本文考虑研究结果最终使用者的管理对象、实际管理需求，以公益性科研项目管理作为讨论的重点。

1.1 美国：多元、分散型的管理模式

以美国联邦政府重大科技项目为例,对其项目管理模式进行剖析，可总结为多元、分散型的管理模式。其显著的特点是项目研究与开发具有很大的自主性，由三大科研系统支撑项目运行，即政府研究机构、大学和工业研究机构形成了自己独特的科技管理模式，同时管理模式因项目性质不同而有所区别，基本上可分为具体基础研究项目与应用开发项目管理模式。

1.1.1 基础研究项目管理

美国的基础研究项目,通常都是在国立研究机构及大学中进行的,研究项目由科学家提出,研究经费分配到负责项目的科学家所在的单位。政府对基础研究的管理一是给予资金保证；二是提供实验设施,创造有利的工作环境。从事基础研究的科学家可以免费使用国家实验室，基础研究的研究领域、研究计划及经费使用方式均由研究项目负责人自行决定。

1.1.2 应用和开发研究项目管理

应用开发项目,分为大型科技工程项目和商业性技术开发项目,这两种项目的管理方式也不相同。

1)美国的大型科技工程，通常是与政府职能有关的国防、健康及公共事业方面的科技活动。一般由政府的研究中心提出具体活动计划,报请主管部门的华盛顿总部、管理预算办公室等的认可和拨款委员会的审定批准,然后成立相应的委员会。这个委员会同时负责对项目的管理系统设计、制造、可靠性等方面进行考察,并全程跟踪管理。

2)商业性技术开发项目，最典型的是先进技术计划(Advanced Technology Program,简称ATP计划),其管理模式体现了美国最新的科技管理思想。ATP 计划由国家标准与技术院领导管理,它的行政执行机构分为总部、执行办公室和信息资源部三个部分,主要负责日常行政管理、情报搜集等工作；ATP 计划的业务执行机构直接对总部负责,其下又分经济办公室和技术办公室。

ATP 计划的整个管理周期可分为五个阶段:申请准备期、申请评估期、协议期、研发期和项目后时期。ATP计划对各项目都进行监控,主要工具是项目管理小组和商务报告系统。项目管理小组由授权官员、技术专家和商业专家组成;计划项目资助按年度划拨,项目管理小组每年都要对项目计划进展和下一年预算进行审查,项目的各方面只有符合ATP计划的遴选标准,才能获得新一年资助;评估ATP计划本身活动旨在建立健全的档案，评估产业界的实施完成情况，跟踪项目的近期及中期成果，评估项目对经济的长期影响。

1.2 英国：重视经费分配的多元化管理为主和完善的评价体系为辅的综合管理模式

1.2.1 多元经费分配主体模式

近年来,为了提高科技投入的使用效率,英国政府对科技经费的分配方式进行了改革。政府规定,主要基本研究和战略性研究经费的各研究委员会在分配经费时,允许其他专业研究委员会和政府各部门的科研机构前来申请,参与公开部分；国防研究费的分配也改变过去全部拨给国防研究机构的做法,允许民用部门科研机构参与竞争,打破部门的界限。

1.2.2 科技评价模式

英国各大学的研究经费主要来自高等教育经费委员会,过去该委员会预算的40%是按各校学生人数来进行分配；现在是按照高等教育委员会制定的一系列评价指标,将大学内的院系和机构按研究水平排名,以此作为95%经费分配的主要依据。

1.2.3 英国的科技评价体系

健全的科技评价组织、科学的评价方法和分阶段的评价工作。

1.2.4 科技评价组织

在内阁办公室设有科技评价办公室,政府各部门也有评价机构；实行严格的科技评价制度；评审委员会成员，一般为本学科领域的著名专家。

1.2.5 科技评价工作

主要分为对申请科研项目的评价、对进行中的科研项目管理的评价、对已完成的科研项目成果的评价三个阶段。

1.2.6 分类评价方法

①基础研究项目评价，主要采用“投入—产出”评价法,把该项目科技人员在国内外科技期刊上发表的科学论文数量及质量作为评审的主要依据,并制定一套专门的评价指标；②应用科研项目评价，大多参照该项目的预定目标以及其成果产生的实际效果作为衡量的主要标准；③重大科技计划项目评价,特别是跨部门的科技项目评价,英国政府大多聘请独立的专业评估机构进行评估 。

1.3 日本：以项目承担单位管理为主体模式，重视项目立项、经费管理和评价管理的多目标管理体系模式

1.3.1 单位管理为主体模式

在日本，承担单位自行管理是项目管理的主要模式,资助方以项目阶段性成果报告作为评价主要依据,因此项目承担单位在项目管理中扮演着十分重要的角色。

1.3.2 项目选择过程管理

日本对项目的选择非常严格，三个选择主体各司其职:政府部门负责提出任务；学术组织部门负责组织项目选择活动；专门研究小组负责立项调研并提出研究方案。

1.3.3 项目经费管理

日本政府在经费管理方面，非常重视预算管理和监督。①科技计划与预算目标：政府制定了“科学技术基本法”、“科学技术基本计划”等国家有关科技的大政方针,规定今后若干年科技的研究方向及其预算目标额度；在此基础上,各省厅制定年度“科学技术重点指针”，严格制订年度预算编制。②项目预算实施与调整：政府预算实施过程中有一套完整的项目管理评价体制和预算监督机制。项目一旦确定,它的每一笔开支必须按计划执行,如需调整,须经政府主管部门的同意。③项目检查与调整报告：项目进展情况要定期检查,发现问题要及时提出调整意见,供下年度制定预算时参考。④经费管理：由项目执行单位负责按计划执行，并进行严格管理；执行过程中，接受上级主管部门的严格管理与评价。⑤国家还设有专门的国家审计员制度,便于对科技经费实施监管。

1.3.4 科研信用评价

在日本的科研评价体系中，对科研单位的信用评价占有十分重要的地位,直接影响到未来的经费预算与资助。

1.3.5 科研经费分配

日本正在改变以往平均分配科研经费的做法,把资金重点投入到政府研究机构和大学优秀科研中心。科学技术厅、文部省以及邮政等省实施新制度,允许其他政府部门的研究机构、大学以及私营研究机构的科技人员到自己下属的机构公开申请项目经费,然后择优资助。

1.3.6 项目终期评价

日本科研项目的结项评价范围广泛,既包括对研究开发项目的评价,也包括对研究机构和研究人员的评价。具体包括:体系评价、目标评价、立项评价、经营评价、方法评价、场所评价、时间评价、创新评价、效益评价、进度评价、经费评价、人才评价。

1.4 德国：重视发挥中介机构作用和明确目导向的项目全周期管理模式

德国的科技计划管理模式属于联邦分权制。即国家通过多种渠道支持科技事业,政府部门负责宏观控制,通过经费控制投资导向,通过指标体系评价学术部门的工作。德国的科技计划项目是根据政府的发展战略和经济、社会发展需求来确定的,为此,在项目的安排上具有鲜明的针对性和明确的目标,即:必须有助于增强经济竞争力;能保证创造未来的就业位置;有实用意义;对生态环境有保护作用;能保持在国际上本领域的领先水平。政府建立了一整套完整的项目审批制度:政府提出研究框架→项目单位申报→中介咨询机构提供服务、帮助筹划申报方案→评估机构进行审查、评估、提出批准方案→政府组织专家委员会研究审批。期间大量的工作由中介组织负责。这些中介机构多是非营利性的公益机构,对政府和公众负责。中介组织的内部按专业门类设立相应的委员会或部门，保持对口专业领域的权威地位,掌握最新的领域研究动态,对对口领域的上报项目进行管理。项目评审和管理坚持公开、公平、公正原则。政府部门在其中的影响力很小，放手让中介组织、各领域专家负责,以确保通过竞争让最有实力的科研单位或科学家获得资助。同时,注重项目的跟踪管理，不能完成项目研究的单位会得到重罚，这种调控手段保证了项目完成的质量和成功率。

2 国外公益性项目管理特点

2.1 国外相关国家公益性科技计划项目管理模式总结

对美、英、日、德等发达国家的科技计划管理模式研究发现，各个计划虽然战略目标、所属部门、涵盖的研究领域不同，在计划项目的管理上也有所不同，但是流程较为一致,通常包括以下几个环节。① 项目申请。申请人按照计划管理机构公布的申请指南 (包括资助领域、申请条件、申报材料和申请程序)准备申报材料,并按照指定方式提交。通常科技计划的具体领域办公室设有专家咨询,解答项目申请前期的问题,对项目申请进行指导。② 立项评审。各计划就其优先资助方向和条件对项目申请进行分类 ,并安排立项评审。评审中,各计划组成专家小组,按照公开的既定标准,经过严格的评审步骤,最终遴选出资助项目。③ 签约。得到资助的项目须签订有法律效力的研发委托合同 (或合作协议),明确各方的责任、义务和权益,特别是对科研成果的权利归属进行约定。合同是约束和保障项目质量、进度和目标实现的依据。④ 过程管理与中期评审。按照计划与合同的规定,项目承担人定期提交工作报告、商业报告和财务支出报告,对科研活动的进度、内容和成果以及商业应用价值、财务支出情况进行汇报；计划管理者安排相关检查和评审,保证计划项目的质量、进度和风险控制。中期或年度评审的结果往往是下拨下一财年经费的重要依据。⑤ 项目验收。项目承担人在规定时间内提出申请,由计划管理机构组织专家小组进行验收和评审,根据验收结果形成处理意见。⑥ 后续管理。项目结题后，在规定时期内向计划管理机构提交成果应用或扩散报告,并对项目采购的剩余资产现状进行汇报。

2.2 国外相关国家公益性科研项目管理的主要特点

以美国为首的科技发达国家，不仅在科技计划项目的管理中形成了规范的程序、制度和条例,更重要的是各个计划组织机构能够有效和高效地执行这些内容,形成了管理特色。

2.2.1 完善的法律支持与配套措施

首先,相关国家通过宏观立法支持、配套各项科技计划的实施。如美国政府的“先进技术发展计划”、“制造业合作发展计划”，日本的“产业振兴计划”,奥地利的“工业研究促进基金会”等,在项目确立之前,要制定或补充相适应的法律法规，明确项目计划目标、优先发展领域和对象、管理运作程序与条例,并向公众公布，接受监督。因此，计划项目管理是依法管理的过程，项目管理者和承担人的权益，有相关法律做出明确政策性规定。

2.2.2 高度透明和科学有效的项目评价保障机制

科学、严密的项目评价机制保证了立项、过程管理和验收活动的客观性、公正性,保证计划目标的有效实现。评议专家的选取有严格的标准,评议多采用匿名制,评议过程透明度高，评议标准与程序公布于众。特别是一个项目的评议小组往往由多方参加，各方之间没有隶属关系，相对独立，这样更能做到相互监督、保证评议结果的准确性。

2.2.3 项目的全过程管理

项目过程管理，是实行全生命周期的管理模式，不仅有立项评审和结题验收,同时在项目实施中要依照计划的具体特点、要求，实行阶段性、节点性或里程碑式的中期检查和评审，从质量、进度、财务支出等方面跟踪控制,使总目标下的分解目标得以实现,尽可能地降低风险。例如美国商业部的先进技术计划项目执行中,要求提交一系列季度、年度、中期报告,包括技术报告、商业报告以及财务报告,并组织专家评议。政府可以通过对研究项目进行分期投资的方式进行控制,根据项目实施的评估情况决定是否对项目继续投资。中期检查的结果将直接影响到下一年度经费的拨付。

2.2.4 严厉的违规行为处理和高昂的违规成本

严格按照法律法规和项目合同对违规行为进行处理。例如,美国国家科学基金会(National Science Foundation，简称NSF)参与了纳米计划等多项重大科技计划,NSF作为重要科研管理机构设置总监察长办公室,负责接受举报、投诉并审理NSF工作人员、同行评议专家、科研人员等人员的违规行为；其中主要包括轻微案件、行政管理案件、民事或刑事案件以及计算机事故案件等类型,具体内容涉及科研剽窃、经费滥用、资助欺诈以及项目收入使用不当；NSF对于每一个案件都严格按照程序执行、认真调查,依法处理或移交其他主管部门。并且,NSF在年度报告中将违规行为及处理结果向社会公布。

2.2.5 注重多元化参与者的协调管理

发达国家在科技计划管理中从时间上更加注重对计划内容的更新、调整,从范围上更加注重多元参与和国内外的广泛科技合作,从专业领域上更注重计划间的协同、联动和资源整合,争取更多的技术外溢效应。

2.2.6 先进的信息化管理与沟通手段

计划项目管理采用先进的信息化手段进行沟通。在网上不仅可以进行信息公布、立项申请、评审、签约、中期评估、报告提交、财务管理等活动,而且是多方互动的模式。例如,美国国家科学基金会对于入选项目通过管理系统向申请人发送“立项资助确认函”。

2.2.7 重视对科技计划项目经费的管理

在科技发达国家,在项目经费预算过程中管理和监督机制很健全,预算的准确性比较高。例如日本,政府在预算实施过程中有一套完整的项目管理评价体制和预算监督机制,并注重发挥内部审计、国家审计员制度和社会监督在经费管理中的作用,促使项目承担单位的科研经费按计划执行。

2.2.8 重视发挥中介机构的作用

从前文的介绍可以得知,一些科技发达国家让中介机构参与了科技计划项目管理的过程,且使其在项目管理中发挥了重要作用。例如英国政府聘请独立的专业评估单位进行评估跨部门的科技项目;德国政府将项目审批过程中的大量工作由中介组织负责等等。

3 研究结论

公益性科研项目投入力度与方向代表着一个国家科技发展与未来规划，公益性科研项目管理的共同目标是公平、诚实与效率性。如何提高公益性科研项目有效投入是国家财政与投资人的共同追求，同时也成为项目承担者所必须考虑与追求的目标。结合我国公益性项目管理实践，要借鉴与吸收国外相关国家公益性项目管理的有益经验与方式、方法，达到为我所用，是提高公益性科研项目管理效率的重要内容。首先，要坚持政府导向性，充分发挥政府部门、学术委员会与专业科研组织对科研计划与规划的指导性，提出更符合国家科研发展总体纲要，有助于保进科研计划总体发展与目标实现的项目，更有利于全民提高公益效益实现。

其次，公益性科研项目投入要引入市场机制，通过公开、公平、公正的准入与优选制度，让更有实力的竞争者参与到承担公益性科研工作中来，打破部门界限，并带动管理机制更新换代，为项目管理效率提高提供更大空间。

再次，重视过程监管与评价(评估)制度的建设与完善。全过程管理模式，因其跟踪的全方位、及时与高效性，成为公益性项目管理推崇模式的；对公益性科研项目实施全过程管理已成为业界专家的共识。全过程监管要与评价(评估)制度建设与完善有效地结合，明确、细化评价(评估)标准，结合项目特性增强评价(评估)制度的可操作性，促进管理统一、标准化与公开、公正与透明性，为项目全程监管提供坚实的执行基础。

然后，重视发挥中介评价(评估)机构的作用。评估过程与结果的公正、合理性，直接影响项目立项、承担单位选择、科研信誉等级与下年度经费投入，中介机构确立至关重要。中介机构组织非营利化是保障评价(评估)公益性一项重要基础，同时组织结构多元化也势在必行，吸纳一定比例的其他部门及其专家入注应制度化。

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