加强“八个功夫”创新流动人口管理服务

◎顾华详

近些年来，基层对流动人口的管理与服务难题的感触越来越深。各地尽管面临的具体问题不完全相同，但都面临着这一难题的困扰。党的十八大报告提出“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”的要求。当前，大量自由流动的人口，对社会治安、社会和谐稳定、社会管理以及社会建设与发展等各方面都带来了巨大压力。这些“城中村”、城乡接合部的治安乱点，给城市治安管理乃至反恐维稳都造成了巨大压力，特别是部分农村的“空心化”和部分城郊乡镇流动人口集聚、两极分化比较突出的问题，给社会管理与服务带来了一系列难题，这两种情况都极易滋生各种影响社会稳定的问题。管理并服务好流动人口是加强和创新社会管理、维护社会稳定、加强基层组织建设的一个重点，更是长治久安的一个难点。要实现全面建成小康社会的目标，流动人口的小康问题解决不好，必然要拖“全面建成”的后腿。因此，这是一个绕不过去、而且必须尽快解决好的重要问题。破解这一难题，应坚持从八个方面下功夫，全力推进社会管理创新的各项工作取得新进展、新突破和新成效。

（一）坚持在探索试验上下功夫

流动人口管理没有放之四海而皆准的政策措施。因此，各地应坚持从实际出发，因地制宜、敢于试验、善于探索，不断总结和创新管用有效的措施。加强和创新流动人口管理，需要在相关部门积极协同完善流动人口服务管理信息的同时，各方面积极探索流动人口分类管理、统筹兼顾、协调推进的新措施、新模式。重点是要探索流动人口管理的几个关键性问题，诸如居住证的问题。推行居住证制度是加强流动人口服务管理的一种积极探索，是推进民生建设的一项重要制度安排。各地应认真总结推行居住证制度的经验，坚持以人为本、服务为先，统筹处理好流动人口的利益诉求与城镇化发展水平、城市基本公共服务供给能力的关系，稳步推行居住证制度，逐步解决好流动人口在居住地的计划生育管理服务、劳动就业、子女上学与异地高考、公共医疗卫生服务、住房租购、社会保障等方面存在的实际问题，注重机会公平、发展公平，不断减弱城乡二元结构的发展差别，努力缩小社会阶层之间的发展差距，促进流动人口更好地共享改革发展成果。要重视探索出租屋的管理方式。出租屋是流动人口集聚的重点地区，问题多、情况复杂、稳定隐患不容忽视，强化管理是重中之重。面对庞大的流动人口和巨大的管理压力，单纯依靠政府管理，显然是力不从心的。因此，各地应充分重视传统资源的挖掘，积极借用民间智慧，尤其要重视依法充分发挥社会力量的重要作用，可以引入民间组织和专业队伍的力量参与管理服务。应坚持“服务多数、管住少数”的原则，充分发挥二房东队伍、出租屋义务协管员的重要作用，通过签订责任书和建立责任追究制度，督促屋主尤其是“二手房东”认知落实出租屋安全保障和各项管理服务责任。

（二）坚持在求实创新上下功夫

随着经济社会发展，解决流动人口管理中的许多矛盾纠纷问题，政策性、专业性、技术性越来越强，体制机制的问题越来越突出。近年来，一些地方在相关领域探索建立专业性调解组织，有效化解了一批复杂的矛盾纠纷。切实解决好流动人口管理的问题，政府始终是主导、主管和主力。因此，必须始终坚持实事求是，扎实深化流动人口的行政管理体制改革，加强和创新流动人口管理，健全与流动人口相关的管理体制，完善流动人口的社会保障体系，健全基层公共服务和流动人口管理网络，建立确保流动人口管理既充满活力又和谐有序的机制，加快形成科学有效的流动人口管理体制，形成有利于流动人口全面发展的大环境。坚决杜绝虚、假、空等形式主义的问题，工作措施要重在解决最迫切的实际问题，确保流动人口管理的各项工作取得实效。流动人口管理的重点是消弭身份、地域、族别等方面的差异，真正实现同城（当地人）待遇，促进人口融合与社会和谐。因此，政府应积极支持、指导、帮助基层相关部门做好流动人口服务管理工作，进一步大力投入，切实解决流动人口的实际困难；应重视积极整合各部门多方的力量，努力构建一套严密、有效的管理体系，切实把党委政府有关流动人口各项优惠政策真正落实到每个流动人口身上，确保社会管理规范有序，安全感、舒适感不断提升，使他们在异地生活得更有尊严、有保障。

（三）坚持在以人为本上下功夫

流动人口管理的核心是服务为先，目的是要促进人的全面发展。管理理念要从传统的重保障社会秩序规范有序，规避越轨行为，打击违法犯罪，维护社会稳定，转变为重点强调“以人为本、服务为先”，更多地从服务人全面发展的角度，强化和细化更多实惠管用的服务措施，实现“变被动管理”为“主动服务”，变“追踪式管理”为“零距离服务”。为此，应重视流动人口管理的综合服务管理平台建设。各地应进一步加大统筹规划、具体指导的力度，坚持从实际出发，不搞“一刀切”，防止一哄而上、重复建设。地（州市）、县（市）两级应重点建设枢纽型特别是应急联动型综合服务管理平台，及时回应解决包括流动人口在内的群众诉求与求助，加强应急管理；街道乡镇、社区村组要进一步整合资源，建立综合服务管理平台，为包括流动人口在内的群众近距离、面对面地提供及时、便捷、优质的综合性服务。各地各部门应紧密结合当地实际，把流动人口服务管理工作纳入经济社会发展规划中，积极采取措施，适时出台惠及流动人口的基本公共服务均等化政策，自觉将管理寓于服务之中，以服务促进管理，维护流动人口的合法权益，促进基本公共服务体系完善。引导人口合理流动，管理是关键、服务是基础、发展是核心。因此，应坚持从制度上保障大多数流动人口逐步稳定下来，通过促进流动人口充分就业，引导其在城镇和农村安居乐业，发挥特（专）长，各得其所，幸福生活。

（四）坚持在突出特色上下功夫

流动人口管理要始终坚持从当时当地的实际情况出发，切忌搞“一刀切”的整齐划一式的管理。全国都有来自祖国各地的、各个民族的流动人口，东部、中部和西部地区及东北老工业基地人口流动的因素各不相同，情况复杂程度各异。因此，必须坚持因地制宜，探索和创造出适合自己的、体现各省市区实际情况和符合全国各地各民族意愿的，各具特色的新经验新措施，不断提高流动人口管理和社会管理科学化水平。坚持推进重心下移和扁平化管理，实行辖区内的公安、城管、卫生、工商、文化、教育、街道（乡镇）与社区（村组）干部、楼栋（院）长和技术监管等管理服务相结合，并且做到按各自分工、统筹兼顾、密切协作、互相配合、共同搞好服务与管理工作，要重点在街道（乡镇）、社区（村组）等一线，贴近流动人口管理服务的现实需要，编织起一张融平安建设、维护稳定、综合治理、民生服务、群众工作为一体的综合管理服务网络，不断凸显流动人口管理与服务精细化、人性化、差别化和快速高效周到的成效。同时，还要坚持以超前的战略眼光，主动化不利因素为有利因素，越是在社会形势错综复杂、社会管理创新难度大的情况下，越是要坚持以科学管理流动人口为抓手和契机，创造性地加强社会管理服务工作，不断提升社会管理创新能力和水平，不断促进社会和谐稳定，为跨越式发展和长治久安营造良好的氛围，为全面建成小康社会助力。

（五）坚持在统筹协调上下功夫

流动人口管理是一个涉及方方面面的系统工程。应重视和善于调动各方面的力量，凝聚各方面的智慧和意愿，懂得凝聚和赢得人心的重要性，努力使各方面力量形成合力，特别是要重视补齐最短的一块“木板”，使管理工作切实有效。乡镇（街道）、派出所和村（社区）、警务室及其各相关方面，要统筹协调，高度关注辖区内无固定职业的流动人口，不仅要及时做好登记办证工作，还要加强日常服务和管理工作。有关方面应当与相关部门单位加强联系，积极创造条件，共同主动为其提供就业信息，创造就业条件，解决生活困难。坚持依法引导流动人口参与流入地社区（村组）的社会事务和民主管理服务工作，调动流动人口参与社会管理的主动性和积极性，提高流动人口的归属感和认同感，促进“社会人”转化为“社区人”。各方面要积极探索推广在流动人口聚居区和用工单位、企业建立完善党组织和工青妇等群众组织，通过发挥党组织的领导作用、群众组织的桥梁纽带作用，凝聚流动人口，不断增强向心力。

（六）坚持在协调推进上下功夫

坚持统筹破解流动人口变换频繁、情况摸不透底，宗教信仰、实有人口、实有房屋等信息不明，赴外地办案人地生疏、跨区域办案联动协作机制缺乏等难题；着力建立健全跨区域警务协作机制，切实推进流出流入地公安机关流动人口管理信息资源共享、携手联动打击犯罪、共同开展协同维稳、双方定期互访交流、相关方面挂钩结对、各地方党委政府合力开展调处等工作；同时，协调推进流动人口管理信息采集源头规范机制的实施，确保做到“村组不漏户、户不漏人、人不漏项、项无差错”；实行使用外来人员10人以上的用人单位，统一安装流动人口信息采集系统；建立重点人员动态管控机制，实行分级管理、在线管控、责任倒查；按照“党委领导、政府主导、部门（街道）司职、社区（村组）实施”的原则，成立流动人口服务管理办公室，由综治牵头，计生、公安、人保、建设、工商、税务、教育、文化、工青妇、农经、工商联等多部门合署办公，街道（乡镇）设立工作机构，社区（村组）管理服务流动人口，形成县（市、区）、乡（镇、街道）、村（社区）三级管理服务网络齐抓共管的格局。

（七）坚持在民生为先、服务为先、基层优先上下功夫

流动人口管理的重点在基层。各级行政主管部门要进一步加强流动人口服务管理工作，重视解决管理对象的民生问题。管理目的就是服务民生。因此，流动人口的一切管理都必须坚持以“民生为先、服务为先、基层优先”为出发点和落脚点。加强和改进流动人口服务管理，应积极促进基本公共服务逐步实现由户籍人口向常住人口和流动人口平等覆盖发展。行政主管部门应组织协调相关方面，共同做好政策配套和顶层设计，将流动人口管理服务纳入重点民生工程，实行高位推动。促进各地和相关部门加强与流动人口服务管理综合信息平台的整合衔接，实现数据信息资料共享公用。及时出台和认真落实流动人口均等化服务政策，切实提高管理服务能力，解决好流动人口的民生问题。尤其要坚持夯实基层工作基础，不断强化对流动人口、特殊人群的管理与服务。扎实推进作风转变，切实加强社会治安综合治理，努力从做好新形势下的群众工作，积极保障民生，大力营造公平正义、和谐稳定的社会环境等方面来深化流动人口管理服务的各项工作。

（八）坚持在优化管理和服务效果上下功夫

各项管理与服务措施的制定，都应坚持从有利于加强农村和城市流动人口的管理与服务，有利于增强社会创造活力，特别是人口动态管理、特殊人群管理和服务等方面的实际需要出发，努力全面实现流动人口与常住人口一律按照实有人口统一管理，真正实现从制度与体制机制上、发展机会上和文化环境上的平等。重视流动人口服务管理体制机制的完善工作，重视健全流动人口专职管理机构。切实加强对流动人口的实名制管理，强化其身份信息的掌控，加强跟踪服务与管理，不断提高流动人口自我管理能力和遵纪守法意识。重视制定流动人口分类管理工作标准，积极探索建立以管理服务体系为核心的流动人口分类管理制度。坚持从实际出发，编制流动人口积分管理的具体指标，实行分类推进，不断提高流动人口的自我管理能力，强化其遵纪守法的意识，切实提高流动人口管理服务的效果。积极建立健全流动人口聚居区和用工单位、企业的党群组织，并且充分发挥党群组织的作用，加强对流动人口中党员团员的管理服务工作，通过他们积极发挥先锋模范作用和战斗堡垒作用，强化宗旨意识，提高组织化程度，不断增强流动人口与本地人口的融合力和凝聚力，不断增强流动人口对组织的向心力和感召力，不断增强流动人口对用人单位的归属感和认同感。特别是要充分发挥好妇联组织、少先队组织的重要作用。流动人口中的妇女和儿童是这个群体中弱势之中的弱势，因此，流入地特别是流入地的妇联和少先队组织，都必须进一步深入到流动人口管理服务之中，针对流动人口中的妇女儿童的现实需要，有针对性地做好管理与服务工作。要切实帮助她们解难题、办实事、做好事，切实保护好妇女儿童的合法权益，使她们的合法权益能够得到保护，使她们的全面发展能够得到实现，使组织的关怀能够在她们中间得到应有的体现。