社会普法教育机制的完善构想

■徐前 (浙江省杭州市司法局副局长)

■叶建丰 (浙江省杭州市司法局)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“健全社会普法教育机制，增强全民法治观念。”这为普法教育的发展树立了目标，指明了方向。本文拟对社会普法教育进行初步分析，在此基础上对杭州市社会普法教育机制作一梳理和展望。

一、社会普法教育概述

社会普法教育是社会力量利用各种社会资源面向公民开展普法教育，目的是增强全民法治观念。与传统的“政府主导型普法教育”相比，社会普法教育具有如下特点:

首先，社会普法教育的主体是社会力量。在传统的“政府主导型普法教育”模式中，普法的主体是政府，普法是政府的事，或者说是政府普法职能部门的事。而在社会普法教育中，“政府—社会”存在一个此消彼长的关系:政府作为有限政府，不再大包大揽，将从普法中逐步淡出 (最终可只保留国民教育体系中对在校青少年学生的普法教育)，志愿者、学界、媒体、社会组织等社会力量将逐步取代政府成为普法的主导力量。

其次，社会普法教育的对象是个体公民。在传统的“政府主导型普法教育”模式中，普法的对象是“全体公民”，一般采用整齐划一的普法方式，运动式、形式化明显，较少根据“个体公民”的个性需求在普法内容、普法方式上进行针对性设计。而社会普法教育则通过公民的有序参与，加强了公民的自我管理、自我普法，能对个体公民的个性化普法需求及时作出回应，从而提高普法的针对性、敏感性、实效性。

第三，社会普法教育的手段是社会资源。在传统的“政府主导型普法教育”模式中，动用政策、资金、人力、物力等政府资源进行普法，虽然执行力强、效率高，但也容易走过场、成本大、收效低。而社会普法教育注重整合各种社会资源，注重市场运作，能通过资源的优化配置、公平竞争实现规模效应，实现普法的效益最大化。

第四，社会普法教育的效果由社会评估。在传统的“政府主导型普法教育”模式中，普法的行政色彩浓，普法规划是自上而下制定的，普法任务是自上而下布置的，普法工作的好坏由上级说了算——上级制定考核指标，完成得好普法工作就做得好，完成不好普法工作就做得不好，至于普法对象到底欢不欢迎、满不满意则很少去考虑，很少去评估。而在社会普法教育中，普法的主体和对象都是公民 (社会)，普法是需求导向型的，普法的效果到底好不好，公民 (社会)自己说了算。简言之，社会评估提高了普法效果评估的公信力和科学性。

二、杭州市社会普法教育的基本情况

“六五”普法启动以来，杭州市大力发动社会力量面向公民开展普法教育，积极探索社会普法教育新机制，从“主管部门独唱式普法”向“全社会合唱式普法”转变，取得了初步的成效。

(一)工作理念上强调大普法

树立“大普法”工作理念，广泛发动全社会各方面的力量开展法制宣传教育工作，初步形成普法主管部门宏观指导、各部门各行业组织实施、全社会共同参与的“大普法”工作格局。这样的“大普法”工作格局虽然不是严格意义上的“社会普法”，但已经注意到社会参与的重要性，注意到政府与社会的良性互动。

(二)组织实施上主张大整合

杭州市“六五”普法规划要求，“坚持法制宣传教育与依法治理、法治实践相结合，与权益维护、法律援助、法律服务、矛盾化解相结合，与党政机关的业务工作相结合，将普法工作贯穿于立法、执法、司法和社会管理全过程。”规划根据各单位的职能，对普法责任进行了分解，规定市委组织部牵头领导干部普法工作，市委组织部、市人力社保局牵头公务员普法工作，市教育局牵头青少年普法工作，市经信委、市国资委、市总工会牵头企事业单位经营管理者和职工普法工作，市农办、市农业局牵头农民普法工作，市公安局、市人力社保局牵头外来务工人员普法工作，等等。在具体组织实施上，杭州市主张“谁主管谁普法、谁执法谁普法”，注重整合各种社会资源，调动各种社会力量，将法制宣传教育与群众日常工作、生活和休闲娱乐互相融合，形成深厚的法治文化氛围。

(三)普法对象上力求全覆盖

将一切有接受教育能力的公民作为普法对象，并以领导干部、公务员、青少年、企事业单位经营管理者和职工、农民及外来务工人员为重点。杭州“六五”普法规划中将“法制宣传教育覆盖面有新提高”作为五大目标之一，提出全民法制宣传教育普及率达到85%以上，其中党政领导干部、公务员和义务教育在校学生达到98%以上。

注重普法与法律服务相结合，并于2011年在全国率先提出“统筹城乡基本公共法律服务”，大大提高了普法的覆盖面。基本公共法律服务是由政府主导、公共财政支持，面向公民特别是弱势群体提供的满足基本生存和发展需求的法律服务，主要形式有法律咨询、法制宣传、法律援助、人民调解等。建立区(县、市)法律服务中心、乡镇 (街道)法律服务站、村 (社区)律师工作室三级机构，依托杭州市法律服务志愿总队、“网络律师团”、“12348”法律服务专线等力量，通过政府扶持和志愿服务相结合的方式，努力为城乡居民提供常态化、全覆盖、全天候的基本法律服务。

(四)具体运作上注重社会化

首先，注重发挥法制宣传志愿者的作用，营造良好的社会氛围。早在1997年5月，来自公、检、法、司系统的专业法律工作者组成了杭州市青年志愿者法律援助服务队，采取结对形式，深入社区、学校的青少年中，广泛开展法制讲座、以案说法、模拟法庭等形式的普法宣教工作，并为青少年权益受侵案提供法律服务和法律援助①参见《杭州市志愿服务队伍介绍》，杭州志愿服务网http://hzva.org/zhaomuinfo.asp?tbname=Sbe_zhaomu＆id=26，浏览时间:2014年1月6日。。2005年4月，杭州市工会法律志愿服务总队成立，由在杭各律师事务所的律师、工会法律工作者、在校法律专业大学生组成300多人的队伍，义务为打工者提供法制宣传、法律服务。成立8年多来，每年平均接待量在200件左右，其中，外来务工人员求助的占80%②《 杭州有支专为打工者提供法律服务的队伍》，《杭州日报》2013年12月5日第A2版。。2009年3月，杭州市妇女维权与法律援助志愿服务团成立，共有志愿者100余人，分别来自政法系统、教育系统、卫生系统、律师事务所、心理咨询机构及社会工作者等，他们在优化妇女维权环境、建立社会化维权机制、加大妇女维权力度等方面发挥了积极作用③《志愿服务团法律援助妇女维权》，“中国杭州”政府门户网站http://www.hangzhou.gov.cn/main/zwdt/bmdt/ww/T306686.shtml，浏览时间:2014年1月6日。。2013年1月，杭州市法律服务志愿总队成立，杭州市范围内承认和遵守《杭州市法律服务志愿总队章程》的律师、基层法律服务工作者、公证员、司法鉴定人以及其他法律服务人员，均可自愿申请加入杭州市法律服务志愿总队。杭州市法律服务志愿总队的成立，标志着杭州的公益法制宣传和法律服务活动向着统一化、标准化、规范化、制度化的目标迈进。

其次，注重发挥市律师协会等社会组织的作用，开展“律师进社区 (村)”公益法制宣传法律服务活动。2009年12月，杭州市在全市六个主城区100个社区开展“律师进社区”试点工作，由市律师协会负责组织各律师事务所与相关社区挂钩结对，签订统一的服务协议书，各律师事务所向结对社区派驻1名律师，律师每周定期到社区工作室值班半天，提供法律咨询、法制宣传等基本法律服务;2010年5月，“律师进社区”工作在全市主城区的社区全面推开;2012年1月，“律师进社区”活动向农村延伸，覆盖全市所有社区和村。

第三，创建“普法项目化”运作模式，建立了一批常态运行的普法实体，使普法从单向式、灌输式、运动化、形式化向互动式、体验式、常规化、实效化转变。杭州市依法治市普法教育领导小组办公室 (以下简称“市依普办”)将2012年定为普法项目建设年，并下发文件，确定了“法治乡镇街道”创建等市级重点项目6个、“钱江新城法治汇”等区 (县、市)级重点项目30个、“开心学法”电视专栏等市直单位重点项目48个，同时对普法项目建设的内容、要求和评估工作进行了部署。经过近两年的努力，全市普法项目建设工作取得明显成效，使普法工作变虚为实，形成长效机制。

第四，积极探索市场化运作，通过政府购买服务的方式开展法制宣传教育。2012年，杭州市创建“西湖法治文创中心”，研发了《阿普说法》系列动漫短片、普法公益广告、法制宣传网游、法制宣传海报、法治动漫衍生品等法治文创作品，并采用“政府订制为主，市场推广为辅”的运作模式打造法治文创作品配送工程，既提高了普法的专业化水平，又推进了杭州文创产业的发展。

三、杭州市社会普法教育存在的问题

杭州市虽然强调“大普法”，力求大融合、大整合，但离建立“社会主导型普法教育”的目标尚有不少距离。

(一)领导机制不顺畅

1996年，杭州市根据工作发展需要，将原来的杭州市普法教育领导小组更名为“杭州市依法治市普法教育领导小组”。2006年，市委成立建设“法治杭州”工作领导小组，市委书记任组长，每年召开一次会议部署工作，各区 (县、市)书记或区 (县、市)长等参加。因二者组成人员基本相同，市普法领导小组从此没有召开全市性会议研究普法工作，领导小组本应具有的组织、领导、协调功能就难以发挥。由于市普法办公室设在市司法局，普法的组织协调重担基本上落在市司法局身上，而市司法局囿于自身职能限制，很难协调市委组织部、市委宣传部等其他部委办局开展普法工作，“小马拉大车”的现象依然存在，阻碍了社会普法教育机制的建立健全。

(二)部门联动不紧密

目前，杭州市每年年底举办一次全市普法骨干培训班，对各区 (县、市)、各市级单位的普法骨干进行培训，并对全市的普法工作进行总结和部署。每年“12·4”全国法制宣传日之前，市普法办公室也会召集各区 (县、市)依普办进行座谈，谋划一系列的法制宣传教育活动。但除此之外，部门之间、区域之间没有建立定期联系机制，相互之间的沟通、协调、联动比较零散，“各自为政、单打独斗”的现象比较普遍，难以真正有效整合各方资源，形成社会普法教育合力。

(三)绩效评估不完善

2006年起，杭州市将普法列入市级单位年度目标考核，分值基本稳定在2分左右，考核内容涉及普法工作的各个方面。如2011年，考核内容包括:“六五”普法规划编制、“六五”普法规划宣传、“五五”普法总结表彰暨“六五”普法启动、“六五”普法规划项目论证、领导干部学法用法、公务员学法用法、纪念日节假日主题日法制宣传系列活动、新颁专业法宣传活动、普法阵地建设、普法档案建设等十项内容。但从2012年起，对市级单位普法工作的年度目标考核有所弱化，只剩下一项指标:领导干部和公务员学法用法考试通过率;并且分值大幅度下降，只有0.25分。对市级单位普法工作年度目标考核的弱化，将不利于调动各部门的普法积极性，“谁主管谁普法”难以真正落实。

此外，现行普法绩效评估的主观性、行政化色彩较浓，政府既是运动员，又是裁判员，难以做到评价的客观公正、不偏不倚。

(四)基础保障不到位

首先，人才保障不到位。目前，杭州市虽然有法制副校长、法制新闻工作者、法制宣传志愿者、法制文艺工作者、法制宣传联络员等普法队伍，但人员散乱、底数不清，缺少管理、联络，“单兵作战”的现象突出。没有建立普法人才库，无法因材施教、因需施教。还未建立专门从事普法的社会组织，社会普法教育的组织力量非常薄弱。

其次，阵地保障不到位。杭州市已先后命名了萧山区城东小学少年警校、西湖区人民法院、余杭区杨乃武与小白菜奇案展示馆等12个法制教育基地，但宣传推广不够，群众知晓度不高，没有充分发挥这些基地的社会普法教育效应。

第三，媒体发动不充分。杭州目前有“杭州普法网”等普法网络，《杭州普法》等普法期刊，“金剑说法”、“开心学法”等电视普法节目，《都市快报》“快报律师团”等报纸普法专栏，杭州交通广播91.8“我的汽车有话说”等广播普法节目，但总体而言，媒体对普法的关注度不高，有影响的普法栏目、节目不多。

四、杭州市社会普法教育机制的完善构想

全民普法教育是全社会的共同责任，必须要全社会来共同参与。杭州市从“政府主导型普法教育”向“社会主导型普法教育”转型的过程中，要由政府引导社会广泛参与，经历“政府—社会互动型普法教育”这一过渡阶段，再逐步向“社会主导型普法教育”的终极目标迈进。

(一)注重社会参与，健全普法长效机制

首先，要理顺普法教育与依法治市两套领导机构的关系，建议将“杭州市依法治市普法教育领导小组”更名为“杭州市普法教育依法治理领导小组”，由分管市委副书记担任组长，市人大、政府和政协分管领导担任副组长。充实领导小组办公室，将市委组织部、市人力社保局、市教育局、市民政局等单位相关负责人新增为办公室副主任，以加强领导干部、公务员、青少年、村 (社区)干部等重点对象的普法教育。将市环保局、市交通局、市食品药品监督局、市安全监管局、市农业局、市建委、市国土资源局、市工商局等单位增列为办公室成员，以加强各行业各系统的普法教育依法治理工作，齐抓共管，形成工作合力。

其次，要加强法律保障。目前我国已有河北省、宁夏回族自治区、江西省、辽宁省、陕西省、安徽省、甘肃省、云南省、湖北省、江苏省、广东省、天津市、新疆维吾尔自治区、湖南省、青海省、内蒙古自治区、海南省等17个省 (自治区、直辖市)和抚顺市、珠海市、洛阳市、海北藏族自治州、成都市、宁波市等6个市 (自治州)制定了法制宣传教育的地方性法规。杭州市也应依托地方立法权优势，研究出台《杭州市法制宣传教育条例》，使社会普法有法可依。主要规范以下内容:普法目的、原则和任务，对象、内容和形式，组织机构与责任，工作责任与社会责任，考试与考核，保障与监督，法律责任。其中，重点解决机制保障和人财物保障等问题，包括组织领导和工作机制、经费保障、媒体责任、相关部门职责、考试考核、表彰奖励等。

第三，加强制度保障。根据“谁主管谁普法”的理念，市普法办、市司法局要联合有关主管部门，出台领导干部、公务员、青少年等重点对象的学法用法制度，规范、细化、落实各主管部门的普法责任，以真正实现各部门齐抓共管、各行业齐头并进、全社会共同参与的社会普法教育工作格局。

第四，要健全社会普法教育运行机制。一是建立工作例会制度。市普法办要定期开会研究年度普法工作要点等内容，并将各项普法任务分解到各职能部门，推进“谁主管谁普法”的真正落实。市普法办还要建立区 (县、市)季度例会制度，每次针对某一类普法重点对象或某一项普法重点工作进行专题研究，构建上下联动、整体推进的普法格局。二是建立联席会议制度。针对各类普法重点对象，市普法办要加强与相关主管部门的沟通协调，建立联席会议制度，共同研究该类重点对象的普法工作。如针对青少年，要与市关心下一代工作委员会、市教育局、团市委等部门建立联系会议制度。针对企业经营管理人员，要与市经信委、市国资委等部门建立联席会议制度。

(二)发动社会力量，加强普法队伍建设

要按照有关职数和编制的规定，配齐配强各级专职普法干部队伍，大力开展业务培训，提高业务能力。加强对各级普法讲师团、法制副校长、法制辅导员、法制宣传志愿者、法制新闻工作者、法制文艺团体、法制宣传联络员队伍的管理、培训、指导和表彰激励，提高其工作能力和水平。选拔、吸收既精通法律知识又热衷公益事业的法官、检察官、律师、法学专家等社会各界人士，建立普法人才库，实行分类管理、动态管理，确保针对不同的普法对象都有相应的师资力量。

(三)培育社会组织，筹建法制宣传协会

在充分发动工会、共青团、妇联、律师协会等社会组织分别面向劳动者、青少年、妇女、市民等群体开展普法教育的基础上，通过政策引导、培育典型、提供平台、组织培训、资金支持、舆论支持等方式，积极培育、扶持各种社会法制宣传服务组织④参见北京司法局课题组:《关于北京市民间公益性法制宣传与法律服务机构的调研报告》，《中国司法》2008年第3期。，充分发动各种社会力量开展普法活动。同时，筹建法制宣传协会，凝聚、团结全市的普法工作者和志愿者队伍，繁荣普法的理论研究，加强普法的社会参与。

(四)整合社会资源，推进普法阵地建设

其先，加强资料保障。购买、定制社会机构制作的普法产品，并及时收集各区 (县、市)和各市级单位普法工作过程中形成的图书、音像资料、文创作品等普法资料，通过分类、整合，建立普法资料库。健全普法资料流通、共享机制，提高普法资料的利用率。

其次，加强阵地保障。对近年来命名的法制宣传教育基地进行全面梳理，加大宣传推广，健全参观机制，充分发挥普法阵地的引领、示范作用。同时，整合现有的博物馆、图书馆、青少年宫等社会资源，增加普法的元素、内容和活动，建立更多更有吸引力的法制宣传教育基地。如浙江自然博物馆、浙江省科技馆、西溪湿地博物馆可以相应打造成自然资源保护、知识产权保护、环境保护的法制宣传教育基地。

(五)强化社会责任，广泛发动媒体普法

新闻媒体要承担开展公益性法制宣传教育的社会责任。要充分运用广播、电视、报刊等传统媒体，打造一批受群众欢迎的优秀法制宣传教育热线、节目、专栏。同时，要积极探索运用网络、手机、车载传媒、户外电子显示屏、自媒体等新兴媒体，建立法制宣传教育网站、QQ群、微博、微信、电子杂志、二维码，开通法制宣传教育视频点播、远程教育，编发法制宣传教育短信、手机报、动漫、公益广告。

(六)响应社会需求，开展法律需求调查

要组建科学合理的样本库，研发“市民法律需求调查系统”，发挥该系统在内容发布、需求调查、工作联络等方面的作用。在调查、分析普法受众所处的外在环境和自身特质的基础上，根据普法受众的法律需求不同，将普法对象细分为各类相对同质的群体，提供个性化的法律宣传产品和服务。

(七)吸收社会资金，加快普法市场培育

依靠市场的力量，采用政府拨款与市场运作、产业化发展和社会赞助相结合的资金筹措方式⑤参见吕学军、李素敏:《建立社会力量参与普法机制研究——以宁夏回族自治区为例》，《法制与经济》2012年第1期。，推进普法的市场化、社会化、项目化和专业化。可以采用政府购买社会服务的方式，将法制教育培训、图书编写、音像资料创作、网络运营、媒体宣传、大型普法活动等普法项目面向社会进行招投标，积极培育法治文创产业等普法市场，实现社会效益与经济效益的统一。此外，还可以通过向企业出让普法活动冠名权、由企业刊登普法公益广告等形式，吸引社会赞助参与普法公益事业，使法制宣传和企业形象宣传有机结合，实现互利共赢。

(八)引入社会评价，完善普法考核评估

建议增加市级单位年度目标考核中普法教育所占的分值，并将各单位领导干部和公务员学法用法情况、面向社会进行的专业法宣传教育情况列为普法考核的指标。同时，建议将普法工作列入法治创建、依法行政、文明城市创建、平安综治建设等考核体系之中，强化各地区各单位的普法责任，使普法工作由软任务变成硬指标。在设置考核评估指标体系时，要特别注意引入社会评价，通过第三方中介机构调查统计的方式客观评价普法成效。