基层执法者学法用法工作研究与思考

上海市闸北区司法局课题组

基层执法者学法用法工作研究与思考

习近平总书记指出，各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。十八届三中全会提出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。基层执法者是基层执法工作的主体，处在党政工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。基层执法者的法律素质和水平一定程度上代表着政府依法行政的水平，影响着法治政府建设的整体进程。加强基层执法者学法用法工作，切实提高基层执法者的法律素质和执法水平，对增强政府公信力和执行力具有积极意义。

一、新形势下加强基层执法者学法用法工作的重要性

基层执法者是政府法律和政策的执行者，实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由基层执法者作出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并由基层执法者处理和化解。因此，提高基层执法者的法治意识和法律素质尤为重要。

（一）基层执法者学法用法，是做好新时期普法依法治理工作的需要。基层执法者主要是基层公务员，也是“六五”普法对象的重中之重,同时，也是法律知识最具体、最直接的诠释者和传播者。人民群众在接受基层执法者的工作同时，就是在了解法律内容，切身感受法律效力与效率的过程，而这一过程比接收一本资料、听一堂法制课对其影响要大得多，对其法律意识的培养，效果要好得多。因此，基层执法者在工作岗位上依法行政、依法管理、依法履行职责，是最有效的法制宣传教育。

（二）基层执法者学法用法，是提高基层执法者依法行政建设的需要。经过多年的法制宣传教育，广大基层执法者的法律素质、法治意识得到明显提高，依法行政和依法管理的能力和水平得到明显增强。但是，存在的问题仍然不少，个别单位、个别基层执法者法治意识和法治观念还比较淡薄，运用法律手段管理经济、政治、文化和社会事务的能力还不强，重权轻法、以权压法的思想和行为还不同程度地存在。当前，行政复议案件中有很大一部分是由于基层执法者的不作为、乱作为和不依法行政行为引发的。加强基层执法者学法用法是推进依法行政的要求，也是打造一支勤政廉政、务实高效干部队伍的有效途径。

（三）基层执法者学法用法，是促进社会和谐稳定的需要。基层执法者学法用法，有利于运用法律手段来化解社会矛盾、调节社会关系和规范社会行为，维护公民合法权益，维护社会公平正义。基层执法者学法用法，模范地遵守宪法和法律，努力维护法律的权威和尊严，不仅为社会和广大人民群众遵纪守法树立榜样，更是以实际行动，赢得广大人民群众对法律的尊重和对执法者的信任, 为促进社会和谐稳定发挥积极作用。

二、基层执法者学法用法工作现状——以闸北区为例

2013年7月，上海市闸北区司法局成立专项课题组，致力研究行政执法方面的课题，8月对本区基层执法者的法律素质状况和法律需求开展了一系列调研活动。一是走访区作风建设推进办公室，收集2011年、2012年全区行政执法部门的区作风建设万人百企评价数据；二是到相关部门召开座谈会，进行实地调研，发放调查问卷；三是委托市行政法制研究所设计调查问卷，对闸北区行政执法现状进行广泛调查。调查问卷发放对象主要由区人大代表、相关政府部门公务员、社区居民组成。

（一）取得的成绩。通过调研，课题组认为，闸北区各行政执法部门在规范和改进行政执法方面取得了很大成绩, 行政执法整体状况明显改观；队伍素质和执法水平进一步提高；执法作风进一步转变；执法效率和质量明显提高。特别是在行政诉讼和行政败诉案件的数量、比例上，均低于全市平均水平，如2011年，闸北区法院受理行政案件70件，其中涉及闸北区7个行政机关67件案件，与2010年涉及9个机关共90件案件相比，下降幅度为25.56%。2011年审结的案件中，行政机关败诉率为7.25%，低于当年全市区级行政机关平均败诉率8.31%近一个百分点。

（二）存在的问题及原因分析。虽然闸北区的行政执法方面取得一定的成绩，但还存在不少问题，如：47.5%的人认为基层执法者的法律意识不强，27.8%的人认为基层执法者不能依法办事；70.5%的人认为加强基层执法者的法律培训是提高基层执法者依法行政能力的主要途径，92.33的人认为法律培训走过场,没有实际效果已经成为基层执法者学法用法工作的最主要问题。据调查分析，基层执法者学法用法工作还存在对学法用法工作的重视不够，缺乏对法律培训需求的分析、培训内容和方法比较单一、师资力量比较薄弱，管理体制机制不顺。

1、认识不清，定位偏差。有的基层执法者没有从根本上认识到学法用法对所从事事业的重要性，将学法作为一项软任务，认为自己在基层，执法工作任务重时间紧，凭经验就可以应付工作，学法用法的积极性和主动性不强。有的基层执法者将学法用法工作浮于表面，用听了多少次报告作为自己学法的成绩，没有从学用结合和依法行政、推进法治建设进程的层面上对待学法用法。

2、方法陈旧，实效性差。执法者学法缺乏创新，教育形式单一，习惯于“一本教材、一次培训、一次考试”的传统教育方法。普法教育缺乏吸引力和号召力，未能真正成为基层执法者的内在需要。执法部门对“谁执法谁普法”的原则领会不深。有些行政执法部门没有及时针对新出台的法律法规或本部门的专业法律法规开展培训。培训注重法律条文的讲解，忽视法律原理的释义。有的行政执法人员在开展具体行政行为时，往往“拘泥”某些具体法律条文执法，忽略了立法意愿和法律精神，偏离了执法对公平正义的价值追求。

3、制度落空，机制不畅。法宣主管部门和具体职能部门没有明确的职责和目标，多头管理，随意性大，日常监督检查，齐抓共管的领导机制和工作机制有待进一步完善。由于对基层执法者学法用法工作的重要性认识不足，导致对此项工作的人力、物力、财力投入大打折扣，基层执法者学法用法各项工作制度实施的措施跟不上，使所制定的很多制度、办法在执行中流于形式，甚至有的只是将法律规章和制度贴在墙上、挂在嘴上、写在讲话稿和文件上，而未真正落实到实际行动和工作中。

三、法治视角下基层执法者学法用法工作的思考

(一)提高认识，掌握基层执法者学法用法工作新特点。随着基层执法者学法用法活动的深入开展，基层执法者学法用法工作出现了几个新特点：一是基层执法者学法用法需求的差异性。虽然基层执法者的主要职责是执法和执法监督、面向基层群众的服务和管理，但基层执法者不同的工作领域、工作任务决定了学法用法的需求有所差异，没有对基层执法者学法用法需求的细致调查，避免不了“上下一般粗，左右一个样”的问题。二是基层执法者学法用法的应时性。基层执法者的学法用法不同于普通的国民教育，它的内容必须根据新形势、新任务的需要、新法规的出台不断创新，要体现新、实、精和管用的原则。要围绕基层执法者最想学到的知识、最想解决的问题，不断完善教学布局，创新体系，增强培训的时代性和实践性。三是基层执法者学法用法的重心转移。基层执法者直接面对老百姓，依法行政能力是首要能力，所以学法不是目的，用法守法才是基层执法者学法用法工作追求的目标。要以基层执法者掌握必要的法律知识为前提，以聚焦培育法治理念、形成法律思维和培养良好行为习惯为着眼点，加强基层执法者学法用法工作。

（二）更新内容，培育基层执法者依法行政理念。经过多年的普法教育，基层执法者也已经具备了一定的法律素养，学法用法如果停留在陈旧的套路和内容上，将越来越不能满足普法学习需要。基层执法者学法用法要围绕提升素质，培养能力不断更新内容。要改革创新学法用法的内容，由过去注重法律规范和法律条文的培训为主转为现代法律意识、法治思维和综合法律素质的培养。一是注重对法律原理的释义。由过去注重对法律条文的具体内容培训，转为加强对立法意愿和法律精神的讲解，特别是弘扬执法对公平、正义等价值的追求。要引导基层执法者了解法律的本质、价值、作用、法律上的权利和义务，现代法律意识的特点和内容，杜绝“机械执法”。二是注重对法治思维的培育。法治思维的实质是按照法治的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式，是一个以合法性为起点、以公平正义为中心的逻辑推理过程，是兼具合法性思维、权利义务思维、公平正义思维、责任后果思维、权力制衡思维五方面要求的思维方式。要培育基层执法者的法治理念，真正把依法办事作为一种思维方式和行动自觉；熟悉法律知识，掌握职责范围密切相关的法律法规制度，坚持公开、公平、公正的执法原则，厘清利害关系，坚持正确行使自由裁量权，严格依据法律法规的规定进行行政执法。要树立基层执法中对法律的信仰，正确处理政策法律的关系；掌握法律方法，重视程序的作用；增强法律实践活动，在法律实践中运用法律知识思考、分析、解决问题，养成自觉的法治思维习惯，提升依法行政理念，减少执法过程的不严格、不公正、不文明、不作为等问题。

(三)创新形式，提升基层执法者依法行政能力。培训方式方法是实施培训内容的载体，好的方式方法是实施培训目标的重要手段。一是坚持以方便有效为导向，创新法律培训形式。要从传统的组织调训转变为组织调训和自主选学法律相结合。要在充分运用报刊、广播、电视等传统媒介的基础上，充分利用互联网、移动通讯网络、远程教育网络、有线数字网络等信息手段，探索利用手机短信、博客、微博等新媒体平台，运用视频、音频等多媒体开展学法用法活动，扩大基层执法者学法用法的覆盖面。二是以增强法律培训吸引力和感染力为导向，改进培训方法。要改变过去机械地讲解条文，采取通俗易懂、形式多样、喜闻乐见的方法，如观看法制影片、旁听法院庭审等。三是以提升能力为导向，注重案例教学。要将能力培训放在突出位置。可以将不时发生的政府违法行政事件作为基层执法者学法用法的重要素材，透过这些事件，分析行政行为的合法性问题，研讨相关的制度缺陷、研究制度进步的路径和方向，提高基层执法者依法行政的能力，尊重并维护公民合法权益的意识。要建立依法行政能力专题库，改变目前案例选择过于依赖媒体和选择面过于狭窄的状况，加强案例调研工作，加强案例的收集整理和加工工作，确保通过案例教学促进基层执法者依法行政能力提高。

（四）健全机制，夯实基层执法者学法用法工作基础。要切实加强对基层执法者法制宣传教育工作的领导，把基层执法者工作学法用法工作列入对一线执法部门的目标考核之中，建立综合协调机构，明确各职能部门的职责和目标任务，实施严格的量化考核，强化日常监督检查，进一步健全和完善基层执法者学法用法工作的领导机制、考评机制、监督机制和保障机制。一是充分发挥党校、行政学院、法制部门及司法行政部门的主渠道作用，并整合好各单位的资源，形成工作合力，变“单兵作战”为“集团进攻”，有效推动基层执法者学法用法工作。二是加大人力、物力、财力的投入。要改善培训机构的基础设施和办学条件，加大经费投入，以保证教学、科研、进修和图书资料等需要。三是要改善普法队伍结构。基层执法者都是实务工作者，学法用法是为了更好地指导工作，因此基层执法者的普法队伍要具备较强的实务经验，才能针对实务工作中的一些具体问题进行针对性地讲解。要把适合从事法律教育的人才特别是司法、行政机关有一定法律实践经验的干部吸引到普法队伍中来，同时适当增加普法讲师团到执法部门挂职锻炼的机会，丰富他们的实践经验。

课题组组长：米振荣（上海市闸北区司法局局长）

副组长：吴 群（上海市闸北区司法局副局长）

主要执笔人：肖艳清（上海市闸北区司法局）

（责任编辑 赵海鸥）