国际法规制食品安全的发展趋势

张彩霞

广州中医药大学经济与管理学院 广东 广州 510006

近年来，食品污染事件在全球各地频繁爆发，严重危害公众健康。这一方面引发人们对食品安全问题的普遍担忧与恐慌，严重挫伤民众对各国食品安全监管当局的信心;另一方面也迫使各国政府不得不重视食品安全问题，投入更多的人力、物力和财力加强对食品安全的监控与治理。其中，利用跨国的立法与准立法机制，加强各国在食品安全问题上的全球合作，成为国际社会治理食品安全问题的重要举措。随着食品安全全球治理运动的兴起，国际法在规制食品安全中发挥着越来越重要的作用。

1 公共卫生安全、人权保障与市场监管三种进路齐头并进

国际法规制食品安全的三种进路分别为:公共卫生安全、人权保障和市场监管。其中，公共卫生安全的进路发展最早，而人权保障的进路发展最晚。

1.1 公共卫生安全进路

在过去的数十年中，食源性疾病的严重爆发在世界各大洲均有文献记载。世界卫生组织(World Health Ognization，WHO)早在成立之初，就开始关注食源性疾病对公众健康的严重危害，做了一些预防与控制工作，并取得了一定效果。20世纪90年代以来，随着全球食品生产运输—消费模式的改变，食源性疾病在各国频繁爆发，并迅速在全球各地传播，引发全球食品安全危机。为了应对食源性疾病带来的重大挑战，世界卫生组织调整战略，采取了一系列应对措施，加强对食源性疾病的风险管理。

2005年新修订的《国际卫生条例》(2005)为国际社会监测与防控食源性疾病提供了法律框架。《国际卫生条例》(2005)不仅强化了传染病(包括食源性疾病)国际控制领域的法治主义秩序，更从根本上展示出一种世界卫生组织主导下的前摄性风险管理模式，标志着传染病控制国际法的重心从检疫协调转移到了全球监测。［1］《国际卫生条例》(2005)制订了一系列新的规定，以支持现有的全球传染病爆发预警和应对体系，并要求各国改进针对公共卫生事件的国际监测和报告机制以及加强各国的监测与应对能力。其中，有关食品安全治理的最重要举措就是规定各国应通过国际食品安全管理机构网络(The International Food Safety Authorities Network，INFOSAN)和《国际卫生条例》国家联络点向世界卫生组织通报食源性疾病的爆发情况，并在世界卫生组织的牵头下利用其提供的平台进行食源性疾病的信息交流、情报共享和技术援助等，以提高国际社会应对食源性疾病的能力。

1.2 人权保障进路

食用安全的食品是保障生命与身体健康的前提条件，因此，食品安全问题是一个人权问题。1948年《世界人权宣言》第二十五条第一款规定“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;……。”1966年《经济、社会、文化权利国际公约》第十一条首次明确提出“充足食物权(The Right To Adequate Food)”的概念，指出人人享有“免于饥饿和营养不良的基本权利”，并规定了国家独自或通过国际合作发展农业、改进粮食生产、公平分配粮食等义务，以保障“充足食物权”的实现。［2］该公约第十二条规定了健康权，并对实现“健康权”的“环境卫生与工业卫生”予以了高度的重视。该公约第二条、第二十三条还对缔约国的义务与实现权利(包括食物权与健康权等)的国际合作进行了规定。此外，1959年《儿童权利宣言》、1979年《消除对妇女一切形式歧视公约》、1989年《儿童权利公约》也都有关于“充足食物权”的规定。1999年5月，联合国经济、社会、文化权利委员会第二十届会议(1999年)第12号一般性意见(简称《意见》)扩充了“食物权”的内涵和外延。根据该《意见》，食物权(又称充足食物权)是指“食物供应在数量和质量上足以满足个人的饮食需要，无有害物质，且在某一特定文化上是可接受的。”

2000年9月，189个国家在联合国千年首脑会议上签署了《联合国千年宣言》，其承诺的八个千年发展目标与食物权、健康权等基本人权密切相关。为了实现千年发展目标，国际社会开始意识到把“食物权”从政治承诺转变为法律权利的重要性。2000年4月17日，联合国人权委员会通过了第2000/10号决议，决定任命一位专门负责“食物权”问题的特别报告员，以便促进和保障“食物权”的实现。让·齐格勒先生和奥利维尔·德舒特先后被任命为“食物权”问题特别报告员，对督促和推进各国落实“食物权”做出了重要贡献。2001年4月20日，人权委员会第2001/25号决议将特别报告员的职权范围扩大到包括作为“食物权”的重要组成部分的饮用水。2002年2月15日联合国大会关于第三委员会报告的《有关食物权的决议》重申人人享有免于饥饿的权利和“食物权”的重要性，第一次使用了“安全”(safe)这个词语，表现出对食品质量安全的关注，从而使国际人权文件中“食物权”的涵义更加全面。

1.3 市场规制的进路

市场规制的进路，源于国际食品贸易与公共健康的冲突。世界贸易组织(WTO)成立之初，并不太关心公共健康，只是重申了关贸总协定的为了保护公共健康的权益可以限制自由贸易这一原则。但是，随着健康权日益被人们所重视，贸易机制在保护公共健康权中逐渐发挥重要作用。在WTO规则中，同食品安全密切相关的协议就有三个，分别是《GATT1994》、《实施动植物卫生检疫措施的协议》(the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，SPS协议)和《技术性贸易壁垒协议》(Agreement on Technical Barriers to Trade，TBT 协议)。

《GATT1994》第20条(b)项授权成员国有权“为保护人类、动植物的生命或健康所必需”而采取一系列措施以保障该政策目标的实现，但前提是这些措施不会对国际贸易造成变相的限制，尤其是各国关于食品贸易中的产品标准、农药残留标准、兽药残留标准、检验检疫措施等方面必须符合GATT关于国民待遇原则、最惠国待遇原则、不歧视原则以及一般取消数量限制原则等有关规定。近年来，WTO/DSB处理的大量食品贸易纠纷，核心问题主要包括是否违反国民待遇原则与不歧视原则。［3］国民待遇原则和不歧视原则禁止食品进口国在适用标准方面对进口同类产品与本国同类产品之间存在任何歧视。

SPS协议适用于为了防范虫害、病害和食源性危险等特定风险而采取的、可能直接或间接影响国际贸易的卫生与植物卫生措施。根据SPS协议，所有符合国际标准、准则和建议的SPS措施视为保护人类、动物和植物生命和健康所必需的。SPS协议的主要内容包括:“以科学为依据”实施相关措施(第2条第2款);强调各成员国的动植物卫生检疫措施应以国际标准、准则和建议为依据(第3条);成员国可以实施和维持比现有国际标准、准则和建议高的标准，但需要有科学依据(第5条);各成员国采取的动植物卫生检疫措施必须遵守非歧视原则(第2条第3款)和透明度的规定(第7条)。其中，国际标准、准则和建议是指三大国际组织制定的国际标准、准则和建议，即食品法典委员会(Codex Alimentarius Commission，CAC)制定的食品安全标准、世界动物卫生组织 (Office international des épizooties，OIE)制定的动物健康标准和国际植物保护公约 (International Plant Protection Convention，IPPC)制定的植物健康标准。比如食品法典委员会对食物添加剂、杀虫剂残余、食物标签要求、产品成分、对食物加工技术的建议、对食物生产的检验技术的建议等提出了一系列详细的规定。

TBT协议适用于所有产品，包括工业品和农产品(但涉及卫生与植物卫生措施的，由SPS协议进行规范)。TBT协定规定，无论是中央政府、还是地方政府和非政府组织制定的技术法规和标准除为实现国家安全、防止欺骗、保护动植物的生命和健康、保护环境、保护人身健康和安全等正当目的所必须之外，不得对国际贸易造成不必要的障碍(第2条第2款，第3条第1款)，且必须遵守非歧视原则(第2条第1款)、标准协调原则(第2条第6款)、同等效力原则(第2条第7款)和透明度原则(第2条第9款、第10条)等。同时，TBT协议还规定了中央政府机构、地方政府机构、非政府机构的合格评定程序(第5、7、8条)及其相互承认(第6条)。根据TBT协议关于技术法规与技术标准的定义，各种食品标准(如婴幼儿奶粉标准)、食品标签、食品接触材料安全等都必须遵守TBT协议的有关规定。

2 国际硬法与国际软法并重

从国际法规制食品安全的上述三种进路中，我们可以发现规制食品安全的国际法体系不仅包括有关食品安全的国际条约、公约、宣言等正式有效的国际法规则，还包括国际食品标准、实施食品安全控制的计划、战略、活动和方案等，检验服务、实验室活动、食品监测和疫病数据等服务，以及信息、教育、交流和培训等。也就是说，规制食品安全的国际法不仅包括具有直接法律约束力的国际条约和法律法规，还包括各种不具法律约束力但具实际影响力的计划、战略、方案、指南、标准、告知等软法。

目前，食品安全的国际法规制具有如下两个特点:一方面，《GATT1994》、《SPS协议》、《TBT协议》等国际条约在保障食品安全中具有重要地位。这三个国际协议缔约国众多，国际影响力较大。另一方面，国际标准(CAC制定的食品安全标准、OIE制定的动物卫生标准和IPPC制定的植物健康标准)在保障食品安全中发挥着越来越重要的作用。

近年来，CAC的食品安全标准对协调全球食品贸易的影响与作用日益重要，它虽不构成严格意义上的国际法渊源，但通过WTO规则(具体体现在SPS协议和TBT协议中)获得了事实上的拘束力。从实践来看，WTO大多数成员国尤其是发达国家均在不同程度上使用了CAC食品安全标准。食品安全国际标准在协调国际贸易和解决全球食品安全问题上日益增强的法律影响力，体现了全球治理结构的新特征——“软法”往往在国际法的“灰色地带”扮演重要角色，对国际法上有拘束力的规则的“白色领域”产生重要影响。［4］

除了 CAC等国际标准之外，WHO、FAO(Food and Agriculture Organization of the United Nations，联合国粮农组织)等国际组织还广泛发布旨在控制食品安全的各种指南、计划、规划、战略、劝告等软法，对保障食品安全具有重要影响。例如，FAO/WHO在《保障食品质量与安全——强化国家食品控制体系指南》(2003)中特别强调了“从农田到餐桌”(From Farm to Table)的综合概念，指出在食品生产、加工和销售链条中要始终遵循预防性原则，这为各国食品安全控制体系的建立指明了方向。

3 跨国公司、非政府组织、新闻媒体和社会公众在食品安全的全球治理中负有责任并日益发挥重要作用

食品安全是一个全球性难题，该难题的解决需要多元主体的参与，这就是食品安全问题全球治理的基本理念。在食品安全全球治理中，一方面各国政府与食品监管部门对本国的食品安全负有责任，应充分发挥主导作用;另一方面，跨国公司、非政府组织、新闻媒体和社会公众在食品安全的全球治理方面也负有不可推卸的社会责任，并日益发挥重要作用。从西方国家的食品安全监管经验来看，这些国家都非常重视生产企业、行业协会、非政府组织、新闻媒体和社会公众的作用，通过发挥多元主体的作用，有效减轻了政府监管的压力。

近年以来，国际社会越来越强调跨国公司承担社会责任，这里的社会责任就包括食品安全。2011年欧盟地区爆发了大规模的大肠杆菌疫情并蔓延至北美地区，毒黄瓜、毒豆芽事件让欧盟食品安全神话破灭，跨国公司企业社会责任感缺失引发的食品安全问题引起西方国家的强烈关注。［5］近年来，一方面，国际社会通过政府间或非政府间国际组织制定直接调整跨国公司的行为，但不具有法律约束力的国际软法，如《OECD多国企业指南》、《全球契约》等，督促跨国公司自愿担当社会责任。2010年11月，国际标准化组织(International Organization for Standardization，ISO)正式发布社会责任国际标准，鼓励世界各国及各组织可根据自身实际需要自愿选择是否采用ISO26000，其主要技术内容强调组织遵纪守法、尊重人权、关心员工、保护消费者、热心社会公益、关爱环境，为社会、经济和环境的可持续发展做贡献等。另一方面，各国政府及新闻媒体对跨国公司社会责任担当的问题予以高度关注，这已经是一个全球现象。近年来，印尼、泰国、越南、中国等发展中国家先后掀起要求跨国公司承担社会责任运动，新闻媒体与社会舆论对跨国公司承担社会责任出现弱化的现象予以高度关注，并进行强烈批评与密切监督。2011年12月31日，中国国际跨国公司促进会发布了《2011·跨国公司社会责任问题报告》。该报告对2011年度中国境内发生的影响较大、具有代表性的跨国公司社会责任问题进行了筛选整理，涉及的公司大部分为世界500强跨国公司，该报告汇总了家乐福(法国)、沃尔玛(美国)、葛兰素史克(英国)、宝洁(美国)等企业，强烈谴责这些跨国企业严重背离了承担社会责任义务的承诺。同时，发达国家逐渐对企业社会责任标准加大关注力度，对发展中国家所存在的劳工问题、环境问题提出质疑，并尝试将社会责任标准(包括食品安全)引入WTO的谈判框架中。

除了强调跨国公司(尤其是跨国食品公司)必须承担包括食品安全在内的社会责任之外，国际社会也十分重视行业协会等非政府组织在食品安全治理中的重要作用。美国、英国、日本、韩国等发达国家的食品行业协会建设十分完善，这些食品行业协会在政府监管上给予很大的支持，发挥了十分关键的作用。例如，美国的全美谷物与饲料协会，通过发挥行业组织的资源优势，研究提出了安全储存谷物的良好规范及方法，大幅度降低了谷物储存环节造成的安全事故;荷兰的乳制品业拥有全球最先进的奶制品检测中心，其中行业组织对该检测中心的建立发挥了主要作用;日本消费者协会发起了商品比较试验、消费者教育和消费者咨询等运动，大大促进了日本的食品安全等。［6］

此外，新闻媒体在食品安全的全球治理中发挥了重要作用。这一点，在中国这样的发展中国家表现尤其明显。在许多发展中国家，由于立法零散、多元管辖以及监督、监测和执法工作不力，削弱了有效的食品管理，新闻媒体的监督显得尤其关键和重要。很多的食品污染事件都是由于新闻媒体的调查、揭发被公诸于众，然后引起有关政府部门的重视，最后得以彻查与解决。这是很多发展中国家普遍存在的现象。

最后，广大民众广泛参与也是世界各国保障食品安全的一条重要经验。在新西兰，所有公民都可以参与食品安全决策，这些代表有来自传统消费者协会的，也有土著居民和农村消费者代表。加拿大非常重视食品安全治理中的公众参与。加拿大政府在做一项食品安全监管决策时，会采取多种方式向社会发布公告，如政府公报、广播电视或者在全国性的媒体上刊登广告，向相关非政府组织通报情况;针对普通公众的咨询活动一般在工作日的夜间举行;对出席听证会的证人由政府报销差旅费，为有幼儿的家庭提供托儿服务，为少数族裔提供多种翻译服务，为残障人士提供手语、盲文服务等。［7］

4 食品安全的全球治理框架与治理网络正在形成

食品安全没有国界。世界各国，无论是发展中国家，还是发达国家，没有哪个国家可以在全球化背景下的食品安全危机中独善其身。食品安全不仅是全世界共同关注的问题，也是全人类共同面对的难题，该问题的解决必须依靠全人类的全球合作与共同努力。首先，食品安全涉及全人类的共同利益，是典型的公共物品，对其治理离不开政府、政府间国际组织和非政府组织三者的良性互动。其次，经济全球化使得食品安全成为全球性问题，多元治理主体应加强合作，采取协调行动，实施跨国合作治理是解决该全球问题的有效之策。［8］再次，在食品安全治理方面开展国际合作是各国的条约义务。食品权不仅在经济上、道德上和政治上是必要的，也是一项法律义务。各国政府均有义务尊重、保护和帮助公民实现该项权利。最后，食品安全全球治理是应对食品安全问题日益恶化与全球蔓延的根本出路与必然选择。食品安全是关系到整个人类生存与发展的严峻问题，无论从规模、波及范围还是影响后果上来说都具有全球性，亟需跨国合作进行治理。

目前，美国走在食品安全全球治理的最前沿。早在1995年，美国、加拿大和墨西哥三国政府签订了关于在公共健康、药品、医疗服务、生物技术和食品安全领域进行规制协调的合作备忘录。1998年7月美国和墨西哥签订了食品安全合作协议。1998年12月，美国和加拿大政府签署了关于农产品贸易领域的谅解录，以解决双方间存在的主要农产品贸易和食品安全问题。［9］2008年11月份，美国食品药品监管局(U.S.Food and Drug Administration，FDA)分别在北京、广州、上海设立办事处，与中国开展食品安全监管的国际合作。此后，美国公众与卫生服务部(United States Department of Health and Human Services，HHS)又先后在印度、拉美、中东、欧洲设立办公室，由此展开其全球化产品质量监控之路。这样通过在全球各地设立监管机构，将美国的食品安全监管计划全球化。［10］

作为农业强国的加拿大有着世界上最完善的食品安全保障体系，其模式甚至被WHO作为典范向世界各国推广。加拿大体系的先进性主要体现在集成、高效、标准化。一是拥有高度集成的机构——加拿大食品检验署，所有和食品安全相关的检验都在这里进行，对危害食品的监管也更为有效;二是需要与不同部门合作时，确保很高的效率;三是加强推广食品安全危害关键点(Hazard Analysis and Critical Control Point，HACCP)体系;四是与国际食品法典委员会、世界动物卫生组织等国际组织合作，参与国际标准的制定和完善，以提高自身水平。［8］

近年来，我国也积极与世界各国(地区)开展食品安全的国际合作。截至2009年，国家质检总局已同美国、欧盟、俄罗斯、日本、韩国、新加坡、泰国、蒙古国、越南、菲律宾、丹麦、法国、荷兰、爱尔兰、匈牙利、波兰、意大利、挪威、瑞士、加拿大、巴西、阿根廷、智利、墨西哥、乌拉圭、澳大利亚、新西兰、南非、香港、澳门等国家和地区的食品安全主管部门签署了30多个涉及食品安全领域的合作协议或备忘录。

可以说，食品安全的全球治理框架与治理网络正在形成。在国内层面上，世界各国纷纷通过颁布有关食品安全的法律法规、采取必要的行政措施加强对食品安全的监管、提高食品安全标准、加强对食品安全与消费者权益保护的宣传等行动，保障食品安全，进而保护本国民众的健康。尽管在不同国家之间食品控制体系的组成和优先发展领域有所不同，但多数体系均包含了法规体系、管理体系、科学支撑体系、信息教育交流和培训体系等单元。在国际层面上，国际社会开始利用国际立法(如《GATT1994》、SPS协议、TBT协议等)与准立法机制(国际食品安全标准等国际软法)，在全球层面构建食品安全的全球治理机制。为确保食品安全，FAO、WHO、CAC等国际组织及欧美发达国家都进行了食品安全控制的改革和实践，并形成了许多有益经验，例如从“农田到餐桌”的食品供应链管理和食品安全危害关键点(HACCP)的控制。另一方面，各国在食品安全监测及检验检测技术的合作开发与共享、食品安全国际通用标准的制定、食品安全信息网络体系的建立、食品安全突发事件和重大事故应急体系建设、食品安全评估评价及认证体系的建设、食品安全诚信网络体系的构建、食品安全高级人才的教育培训、联合打击非法的食品进出口行为等方面开展国际合作，为食品安全提供另一重有效保障。

由于各国在生产技术水平、法律法规和标准、检验检疫制度、饮食文化等方面存在差异性，以及受到政治因素、文化背景、技术措施等的影响，世界各国的食品国际贸易难免产生一些摩擦。食品贸易全球化客观上又使得食品安全涉及面日趋广泛，复杂性和难度不断加大，这给食品安全的全球治理带来严峻的挑战。但是，只要各个国家、地区及国际组织携起手来，加强食品安全领域的国际交流与合作，共同促进全球食品安全整体水平的提高，那么实现全球食品安全就不会只是一句空话。在全球范围内实现食品安全，首先，需要发达国家和发展中国家开展广泛而密切的国际合作，发达国家更多地帮助发展中国家提高标准水平，改良食品生产技术，加强食品安全生产和监管能力建设;其次，也需要世界各国通过友好协商妥善解决全球性食品安全危机和食品贸易纠纷，本着客观、公正、科学的态度，通过对话、谈判、调查，实事求是地加以解决;此外，跨国公司、非政府组织等多元主体要强化社会责任，充分发挥桥梁纽带作用，为促进食品安全的国际交流合作，共同保障食品安全做出自己的贡献。

［1］龚向前.传染病控制与当代国际法变革的新趋势——以《国际卫生条例》(2005)为例［J］.法学评论，2011(1):110-114.

［2］曾祥华，蔡永名.食品安全中的人权初探［J］.科学经济社会，2009，27(1):103-112.

［3］龚向前.WTO框架下风险规制的合法性裁量［J］.法学家，2010(4):166-180.

［4］龚向前.食品安全国际标准的法律地位及我国的应对［J］.暨南大学，2012(5):24-29.

［5］徐春燕.跨国企业食品安全与社会责任担当探析［J］.行政与法，2013(1):68-71.

［6］刘青雅.菲政府组织在食品安全监管中的功能研究［D］.长沙:湖南大学，2010.

［7］魏益民.中国食品安全控制研究［M］.北京:科学出版社，2010.

［8］卞海霞.跨国合作:全球化视阈下食品安全治理的新构想［J］.行政与法，2010(7):96-99.

［9］韩永红.论食品安全国际法律规制中的软法［J］.河北法学，2008，28(8):145-151.

［10］于维军.加强食品安全国际合作 应对全球化的挑战——美国FDA在中国设立办事处带给我们的启示［J］.中国禽业导刊，2009(2):15-17.