乡村治理视阈下村规民约的完善路径

谢秋红

(重庆市委党校,重庆 400041)

一、村规民约的意义

(一)基层民主建设成果的重要体现

党的十八大指出,在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,是人民依法直接行使民主权利的重要方式。作为基层民主权利行使的产物,村规民约是针对农村公共事务,经由村民大会讨论、多数人表决通过的“社会契约”,其村民公共参与的特质反映了乡村治理的自治性和民主化程度。村规民约的制定和实施是实现村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的有效路径,其进一步规范是完善基层民主制度的重要体现。

(二)农村社会治理机制的重要组成

基于中国农村经济社会结构的变迁,农村社会的治理机制呈现出这样一个大致发展脉络:传统的中国乡村,自给自足经济条件下的社会关系依靠宗法伦理来整合,国家的介入和干预程度较低;新中国成立后的人民公社体制下,国家行政权力对农村社会实行高度的控制和整合;改革开放以后,农村社会的治理体现为法治与自治并行。从法治来看,由于种种原因,农村法治建设滞后于城市,主要表现为:在治农的观念和手段上,重政策、用政策多于法律;涉农立法尤其是农村社会立法明显不足,农民的主体地位、基本权益尚未得到充分的确认和保障[3];涉农法律不完善,多数原则性强、可操作性差,效果不明显;农民的法治观念淡漠,乡村社会秩序多有“人治”成分。此种情景下,农村社会的发展迫切需要相关规范来引导农民的行为,而以信念、风俗习惯、社会舆论为基础兼具有契约法理性质的村规民约正好可以与国家法律互为补充、相互作用,共同治理农村社会。

(三)中华传统道德文化的重要传承

村规民约历来就是“乡土中国”传统文化的一个载体。旧时的族规、乡约主张和维护封建等级纲常,反映了宗法族派的乡村权力文化,虽有糟粕但也传承了一定的伦理道德。现代村规民约作为村民自治的基本准则,以倡导社会主义新风尚、维护公序良俗为目的,它既是村民诺行的“权利义务书”,又是大家遵循的“道德守则”。农村社会属于“熟人社会”,发端于城市的现代文明在产生全面影响的同时,农村社会仍然保有一种内生秩序,这部分内生秩序因地理环境、血缘亲情、传统观念而生成建立,主要靠自然法则、村规民约来维系治理。而村规民约能发挥作用的关键在于,它蕴含和延续了传统道德文化的内容,与人们的价值观相契合,在农村社会具有共识性和可接受性。传承传统道德文化同时符合现代法治精神的村规民约,对于规范村民自治行为、加强农村精神文明建设、构建和谐乡村具有重要的现实意义和推进作用。

二、当前村规民约存在的问题

尽管村规民约的意义显然,但根据笔者问卷调查的结果以及实证考察和案例分析,村规民约的建设目前存在以下四大问题。

(一)规范性欠缺

1.偏口号无实效。一些村规民约的条文笼统、抽象、涵盖面广,道德宣言式、倡导式的条文多,明确村民具体权利义务的条文少。作为行为规范,此类村规民约缺乏操作意义,实际作用不大。

2.重义务轻权利。较多村规民约存在着权利义务不对等、义务本位思想突出的情况。“不得”、“不准”、“禁止”之类的义务条文显见而居多,权利条文少见且面窄,一般仅涉及人身权、财产权,基本不涉及民主政治权利。此类村规民约不利于培育村民作为国家公民的主体意识和权利意识。

3.与现行法律冲突。当前,多数村规民约均能依法而订,但也有一些留有封建残余,违背国家法律的精神,明显不当、不合理。例如,有的村规民约规定“有儿户不许外来女婿落户”,“本村寡妇外嫁他村的不能继承丈夫的遗产”,甚至曾有村规民约规定外出未婚打工女要想领到土地转让补偿金,须先到医院做“贞洁鉴定”,以防她们在外嫁了人又没回来转户口,巧取村里的福利。这些带有歧视的规定,与现行法律相冲突,侵犯了村民的相关权益。

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4.重罚轻教。在约束手段上,不少村规民约采取罚款、取消福利优惠等为主的经济处罚措施,较少运用规劝、说服教育的方式。这种刚性有余柔性不足的村规民约,缺少作为一种“社会契约”所需的平等、宽容、妥协性,既不利于从正向引导、培育村民的自律,也不利于化解村民纠纷时的沟通协调,更有可能因违法的罚款规定而影响其效力和权威。

5.形式不一。多数村规民约都能采用成文形式,但繁简、格式各异。有的短则寥寥几条,不具操作性;有的长则洋洋几十条,事无巨细照搬法律,不具针对性。此外还有一些不成文形式的村规民约,比如有关集体经济组织成员权的分配问题,很多地方是通过村民小组“一事一议”确定下来后再口口相传,有的地方甚至用抓阄的方式来确定,都被视为当地的村规民约。

(二)民主性不足

村规民约应该是村民充分行使自治权的成果体现,是基层民主的产物。但实际上,无论是制定程序还是实质内容,村规民约的民主性均显不足,这一问题在各地呈现的表象、程度略有不同。例如,笔者调研的重庆市大足区龙岗街道所辖的四个社区,系城乡一体化中建立的新型农村社区,其制定村规民约的程序一般是:先由代表就关涉重大利益的事项收集民意,再召开至少有80%的户主参加的大会,以举手、赌咒等形式表决,过半数即通过。这一过程及结果虽具备了一定程度的民主性,但并不完全充分。其一,代表收集的民意有时甚至可能总是那些势力较大、有威信的少数家族意志的反映,其他多数人的意志被忽略。其二,决策的内容很少或基本不涉及自治、选举、信访、纠纷解决等民主政治权益。其三,讨论决策的主体往往是拥有单独经济权利的村民小组,人为操作空间颇大。由此,村规民约的民主性就打了折扣。此外,在城镇化率偏低的边远地区,村规民约的民主性问题更加突出。比如,有的村规民约是由乡镇政府统一制定的而不是村民共同商定的;有的村不召开村民会议讨论而直接宣读村规民约。民主性不足降低了村民的参与度、认同度,还会影响村规民约的合法合理性。

(三)时代性滞后

随着城镇化、城乡统筹的进程,农村经济社会条件较之过去发生了巨大变化,但囿于地域、文化等因素,村规民约往往不能及时反映时代的变化,适应发展的需要。比如,有的村规民约是自上世纪90年代初甚至更早时期制定的,到今天既未被废止又未作过修改,很多内容明显过时。又如,很多村并入城区后,原有的生产方式甚至组织形式已不存在,其村规民约中的诸如禁止砍伐毁坏树木、禁止损害耕地等类似规定就只是一种习惯性的保留,实际已无意义。保留传统却不与时俱进的村规民约,将难以适应农村经济社会进一步发展的需要,从而遭遇地位的尴尬、权威的降低甚至丧失。

(四)可执行性不强

一是如前所述,有的村规民约属于口号型、宣传型,少有或没有规定村民的具体权利义务,基本不具备可执行性。二是村规民约因欠缺民主性、合法性而影响和制约了其执行效果,有的遭到村民的抵制,有的在村民中引发了纠纷,有的被诉至法院后被认定无效。可执行性不强导致村规民约的约束力弱化,使得那些亟需解决、而法律尚未触及的农村问题被搁置或放大,影响了农村社会稳定。

三、完善村规民约的对策建议

针对这些问题,笔者认为,应以“村规民约法治化”为基本路径来完善村规民约建设。所谓村规民约法治化,是指村规民约在国家法律框架内运行,其制定、实施、审查监督等均符合法治精神。事实表明,当代村规民约已经“从国家法律效力体系的外部转为法治实践的社会基础”,是一种“法治的民间实践”[4]。村规民约法治化,是国家、社会依法治理的具体落实,它有助于提升村民自治的民主程度,保障乡村传统道德文化的延续与发展,并通过化法为规、依规建制来推进农村法治化的进程。其重点包括:

(一)明确村规民约的法律地位

在农村社会管理中,村规民约应扮演何种角色、发挥何种功能,理论上既无统一界定,现行法律亦无明确规定。在国家层面,仅有《村民委员会组织法》的第10条、27条、38条对村规民约作了原则性规定。除此之外,法律并没有对村规民约的性质、效力、适用范围等作具体规定。在地方层面,一般也是参照《村民委员会组织法》对村规民约仅作了原则性规定。因此,为了更好地实现基层民主和农村自治,首先应从立法上明确村规民约的地位,在“有法可循”的基础上来规范村规民约。国家层面最好能统一规范,但在全国性的法律法规尚未出台之前,地方亦可尝试先行立法进行规范。立法中应明确的内容主要有:村规民约作为“民间法”的性质和地位;村规民约的适用范围,包括适用的地域和事项;村规民约的有效条件,比如要符合村民意思自治、程序合法与内容合法等条件;村规民约的效力,主要是在纠纷解决中作为依据的效力;村规民约的基本制定程序;村规民约的备案、修改、审查机制。进行地方立法时,既要结合宪法、民法通则、物权法、行政处罚法、村民委员会组织法等国家现行法律法规的原则精神,又要考虑当地农村经济社会的实际情况,还要尊重农村基层自治组织的自治权利。

(二)构建制定村规民约的正当程序

村规民约的制定程序必须是正当的,即程序应具备合法性、公开性、民主性和参与性。构建这一正当程序须把握几个原则:

一是制定主体法定原则。即只有村民会议是制定和修改村规民约的法定主体,只有村规民约可对本村公共事务和公益事业予以规定。村民会议可以授权村民代表会议决定相关事项,也可以授权某个村民小组规定和处理其经济利益分配事项,但其操作过程、分配形式都应遵照村规民约的统一规定,不得假借村民小组之名实施侵害村民权利的行为。

二是制定程序规范原则。即地方性法规或政府规章中应对村规民约的制定程序作出原则规定,以指导各地村规民约的具体制定。遵循《村民委员会组织法》的精神以及已有实践经验,笔者认为,村规民约的规范制定程序应包括如下基本要素和步骤:(1)广泛宣传,发动群众参与,征求民意。(2)由村民会议民主推选村规民约制定小组成员。村民会议应当有本村十八周岁以上村民的过半数,或者本村三分之二以上住户的代表参加。(3)由制定小组草拟初稿,并提交草案到村民会议讨论修改。(4)基层司法部门或村社法律顾问审核把关。(5)召开村民会议讨论、表决,经到会人员的过半数通过。(6)报乡镇人民政府备案。(7)公布实施。

三是制定内容合意原则。即在村规民约的制定中,要弱化基层政府的绝对影响和干预,强化村民和村民会议的自觉自主。从前述问题来看,村规民约的制定并非一个独立的过程,村规民约的内容也不完全是村民意志的集中反映,基层政府和村级组织极容易操纵和控制这种“合约”过程[5]。由于村民往往是被约束的对象而不是合意主体,对这样的村规民约就难以主动遵守执行。因此必须强调基层政府对村规民约只负有指导、审查和监督的职责,绝不能代替村民来制定村规民约。

(三)健全村规民约的审查监督机制

一是健全乡镇政府的监督机制。第一,落实备案审查制度。乡镇政府应设立具体部门对村规民约进行备案审查,不能只备案不审查,不仅要审查村规民约的制定程序是否民主合法,还要审查村规民约的内容是否合法合理。发现问题要及时反馈,并责令村民会议改正。第二,建立定期检查制度,乡镇政府对辖区内的村规民约应定期检查,及时督促各村村民会议清理和调整已不适应社会发展需求的村规民约,要坚决制止那些不合法的“土规定”及其对村民权益造成的侵害。第三,建立专家审查制度。乡镇政府可以委托法学专家、律师或第三方机构对村规民约进行审查;有条件的乡镇政府可考虑给予各村一定补贴以鼓励他们聘请法律顾问或者建立内部审查机制。

二是健全司法部门的监督机制。司法部门的监督作为一种事后监督,不仅是村民权益的最后一道救济途径,也是审查监督村规民约合法性的最后一道关口。完善这一机制时,既要注意司法权与自治权各自的管辖关系,又要注意司法监督与行政监督之间的衔接配合。具体来说,在违法村规民约侵害村民权益而引起的诉讼中,法院首先要审查被诉村规民约的合法性,再判定侵权事实是否成立。对合法的村规民约,法院应直接认定其效力并作为审理的依据;对不合法的村规民约,法院不能直接予以撤销。因为村规民约是村民自治的结果,作为国家权力的司法权不宜直接干预自治权,法院只能就个案认定村规民约违法及侵权的事实并依法维护受害人的权益。根据现行法律,不管是作为一起行政案件还是一起民事案件,司法都没有权力对村民的自治规则进行直接纠正[6]。对违法的村规民约,法院可提出司法建议,由乡镇政府责令村民会议改正。

(四)提高基层社会管理者和农民的法治意识

在农村社会管理中,尚有不少管理者对村规民约的认识不到位,运用法治思维和法治方式来促进基层自治、加强和创新农村社会管理的能力有待提高。比如,有的乡村干部对待农村问题缺乏积极的规则意识和责任意识,认为农村社会秩序仍应依靠村长、族长等权威人士的个人威信、能力来建立和维持,国家法律、村规民约的作用都不大;有的消极看待农民的自治能力,认为应强化国家层面的法律治理,弱化民间层面的村规民约治理。对这些不甚准确的认识和思想,都应该予以纠正。建议通过完善村规民约的地方立法、管理机制来加强基层社会管理者对村规民约法治化的重视;通过设定合理的考核机制来推动基层社会管理者的指导监督工作;通过建立村干部法制培训机制来提升其法律知识和法治观念。

农村社会能否稳定有序,村规民约是否有效,最基础的在于农民法治意识的提高。笔者认为应继续在农村开展多形式的、切实的法制宣传教育,特别是对与农民切身利益相关的法律一定要加大宣传力度,培育广大农民的民主精神、契约精神、公民意识、规则意识。地方可以制定为农村配备法律顾问(或相关法律职位)的规划,通过政府购买、公益服务、村民聘请等多种形式完善农村法律服务体系[7],争取尽快做到一村一法律顾问,不断提高农村社会自我管理、自我创新的能力。

参考文献:

[1]赵丽敏.村规民约在新农村法制建设中的现代化和法治化转换[J].公民与法,2010(3).

[2]杨建华,赵佳维.村规民约:农村社会整合的一种重要机制[J].宁夏社会科学,2005(5).

[3]薛刚凌.农村法治建设研究[M].北京:中国方正出版社,2009.

[4]李学兰,柴小华.当代法治实践中的村规民约——滕头村村规民约的文本解读[J].甘肃政法学院学报,2010(5).

[5]于建嵘.失范的契约——对一示范性村民自治章程的解读[J].中国农村观察,2001(1).

[6]孟刚,阮啸.村规民约的司法审查研究[J].国家行政学院学报,2011(3).

[7]杭州市司法局课题组.城乡变迁背景下的村规民约研究——以杭州市为例[J].法治研究,2012(12).