新疆在向西开放战略中的机遇挑战与对策分析

摘要：向西开放战略是我国全方位对外开放战略的重要组成部分。新疆在向西开放中具有国际国内两方面的优势。西部开放发展模式的独特性，决定了新疆在向西开放战略的特殊发展模式。新疆在开放过程也面临着国内和国际两个方面的风险和挑战。对此，新疆应从向西开放的内涵中准确把握自身的发展定位，加强与中亚各国的合作交流为重点，明确在西部开发战略中所处的重要地位，最终实现新疆的长治久安和跨越式发展。

关键词：向西开放；机遇；挑战；对策

中图分类号：F127

一、新疆在向西开放中的战略地位

当前，向西开放是我国实现全方位对外开放战略的重要组成部分。是继“向东开放”之后的国家开放战略的再延伸再平衡。从根本上说，两者有不同的内涵和特征。向西开放是在“向东开放”基础上的开放，是总结过去经验的基础上的一个新的对外开放模式。其主要的路径模式与以往有所不同，即从东部周边的发达国家引进资金、技术，人才转向发展中国家的进行互利合作。与此同事，一方面，推动西部沿边地区的经济发展，即通过开放口岸，设立沿边地区经济开发区，带动边境，口岸，城镇，发展起一批沿边新城。另一方面，利用与西部地区的资源互补，产业互补的优势，整合东部的优势，带动东部地区的产业发展，最终实现中国综合国力的整体提高。因此，继续向东开放，扩大向西开放，以此来深入地参与世界分工与合作，对中国意义重大。

与向东开放不同，向西开放是以中国西部地区为前沿和桥头堡，面向与我国西部接壤的中亚、南亚、西亚等国家和地区深化交流与合作。为此，向西部开放战略中要有一个强有力的功能区统领，这个统领区就是新疆。具体说来，新疆在向西开放中具有以下优势：

1.地缘优势

新疆在向西开放中的地缘优势，要从其国际国内两方面维度来进行考察。从国际环境的大格局来看，新疆的开放步伐是顺应了亚洲战略地位日益攀升的大趋势而同步的。根据国际著名咨询公司麦肯锡全球研究院（McKinsey Global Institute）的一项研究，全球经济重心正不断东移，到了 2030年，世界七大经济体中，将有4个来自亚洲，依次是中国、印度、日本和印尼。^[1]这预示着亚洲的经济地位将显著上升。而新疆恰好处于中、印板块之中，是未来亚洲经济的重要组成部分。不仅如此，在北部，因与欧亚大国俄罗斯相毗邻，新疆由此成为中国西部地区与中亚、欧洲连接的唯一陆路通道，也是继北美经济圈，欧盟经济圈，中西南亚经济圈后的又一个中心区域。目前，正在建设的新亚欧大陆桥是连接亚太地区和整个欧洲地区最便利、最经济的运输通道。^[2]

不仅如此，新疆地处上合组织成员国与观察员国的核心位置，距哈萨克斯坦阿拉木图市378公里，距雅尔肯特市仅35公里。新疆与上合组织成员国的3个中亚国家接壤，是上合组织框架内进行双边合作最现实的载体之一。

从国内看，新疆地处中国的西北边陲，疆域面积占陆地领土总面积的1/6，是古丝绸之路的枢纽，是中国向西开放的重要门户，具有其他省份无可比拟的对外开放地缘优势。在14个与中国边境接壤的国家中，新疆就占10个国家，边境线长达5600多公里，是中国陆地边境线最长、毗邻国家最多、也是与中亚地区接壤最多的地区，不仅是中国参与西部周边经济合作的前哨阵地，而且成为西部边境国家通向中国内地省市的主要通道。

当前，新疆已经具有参与周边国家经济合作的基本条件。新疆目前是我国对外开放口岸最多的省区。各类口岸的基础设施建设在不断完善，口岸管理效率逐步提高。在已有的17个一类口岸中，包含了2个航空口岸（乌鲁木齐航空口岸、喀什航空口岸），15个陆地边境口岸（与蒙古的边境口岸4个，与7个哈萨克斯坦相邻的边境口岸，与吉尔吉斯斯坦相邻的有2个，与塔吉克斯坦相邻的有1个，与巴基斯坦相邻的边境口岸1个）。二类口岸 12 个，对外开放县市75个。2013年，《喀什经济开发区总体发展规划》、《霍尔果斯经济开发区总体发展规划》^[3]获得国务院批复。在两个经济开发区总体发展规划中，喀什、霍尔果斯经济开发区成为了向西开放的重要窗口和推动新疆跨越式发展新的经济增长点，进一步明确了财政扶持、税收优惠、基础建设、金融保险、海关边检等一系列政策优惠。

基础设施的互联互通是向西开放的重要前提和基本保障。当前，中央和新疆地方两级政府区域内道路交通设施建设步伐加快，并初步形成以乌鲁木齐市为中心，以南北疆中心城市和边境口岸为依托，向周边及中亚国家辐射的多层次、全方位的过境运输网络。^[4]其中，阿拉山口已经建成我国唯一的铁路公路输油管道和航空四种运输方式兼有的国家重点建设和优先发展的口岸。

2.经济基础

处于中国西北边陲的新疆，其经济社会发展曾受到“四个远离”的区位特征的限制。即远离出海口、远离产业密集区、远离发达地区中心市场，远离政治经济中心城市。“四个远离”形成内陆封闭经济环境，以往这种因素一直制约着新疆经济和社会的发展。

新中国成立以来，新疆工作在党和国家事业发展全局中具有特殊重要的战略地位，并先后对新疆做出系列重大决策部署。在20世纪80末期90年代初期，兰新铁路西段与哈萨克斯坦土西铁路联通，和21世纪初中央做出“西部大开发”决策，为进一步向西开放战略打下了基础。经过改革开放30多年的发展，围绕着把新疆建成大型油气生产加工和储备基地、大型煤炭煤电煤化工基地、大型风电基地和国家能源资源陆上大通道的同时，还构建了具有新疆特色的现代产业体系。目前，新疆已经有了几个著名的产业基地，即以乌鲁木齐为核心的乌昌工业品出口基地、以伊宁市为核心的能源、矿产资源、建材进出口加工基地和农副产品出口加工基地、以喀什为核心的南疆农副产品出口基地和工业品加工基地、以石河子为核心的天山北坡经济带食品出口基地、以塔城为核心的塔额盆地农副产品出口基地等。这为与周边国家实现产业优势互补奠定了现实基础。

新疆实现跨越式发展的起点是2010年5月中央新疆工作座谈会的召开。^[5]中央提出在新疆率先进行资源税费改革，提高新疆资源税成分比例；为南疆提供大规模投资优惠政策；把喀什和霍尔果斯建设成为经济特区；19 省市以支援汶川模式支援新疆建设等举措支持新疆跨越式发展。在强有力的政策支持下，新疆经济增速排行在全国位次快速前移：2010年为第29位，2011年到了第21位，2012年攀升到第11位，2013年上半年又首次进入了全国前十位。经济持续快速发展进一步加强了新疆对外开放的经济基础。

上述表明，西部开放的大战略下，新疆已经具备的进一步向西开放的地缘优势和经济基础，在未来的开放战略中必将大有作为。

二、新疆开放的特殊模式

与向东开放的“海上”开放模式不同，向西开放是“陆上”开放。这就决定了西部开放战略有其独特性，新疆在开放进程中具有以下特殊模式：

1.陆路交通特征

从地缘上看，向西开放利用的是陆地地缘优势，与周边国家的合作方式使用陆路交通，以建立国际经济开发区、边境自由贸易区等合作方式展开。这意味着，新疆作为陆地合作的前沿和桥头堡，与沿线国家地区的合作也以建立国际经济开发区、边境自由贸易区为主要形式展开。近年来，新疆外贸出口的特点也验证了这一合作方式的可行性。新疆开展同周边国家的地方贸易形式中，边境贸易是最主要的形式。新疆的边境贸易是1986年经国家外经贸部批准、1987年正式启动的。自1993年起，因新疆边境小额贸易的快速发展，新疆已成为全国第二大边贸省区。与一般贸易、加工贸易等其他贸易方式相比，边境小额贸易成为新疆对外贸易的主要方式之一。当然，我们说小额贸易是新疆贸易便利化一种表现形式，新疆要获得长远的发展，必然要升级到正规贸易才能获得更好的前景。

2.共同进行行政管理

新疆有两个省级行政单位，分别是新疆维吾尔自治区政府和新疆生产建设兵团，它们共同管理新疆内部行政事务。从这个角度考虑，新疆的向西开放格局是在统一的开放战略引导下，兵团和地方接受不同行政主体的管理下的开放。这种管理模式，使新疆的开放不同于中国其他任何一个省。在中国“小政府，大社会”的行政体制改革历程中，新疆的这种管理模式的形成有其历史原因。

3.合作模式空间较大

向东开放的目的是为了获取东部较为发达国家的资金、市场和技术，通过扩大出口和吸收外汇能力来发展经济。而西部地区因与相邻国家发展阶段相近，产业结构既有交叉也有互补，因此发展双边的产业合作具有较大空间。

与新疆相邻的周边国家大都自然资源禀赋较为丰富，通过双边合作，可以获取国家经济社会发展必不可少的油气、矿产资源，而新疆自身的矿产资源、能源资源、土地资源、光热资源优势，因此，成为中国资源的战略储备基地具有得天独厚的优势。

当前，新疆主要从周边国家进口的物资有：原油、有所谓金属矿产和稀有金属矿产，重要的原材料资源等，初级产品居多。与东南沿海地区在开放时期采用来料加工的合作方式相比，新疆对进口物料进行加工显得更为可行。通过与周边国家整合、延长产业链条，可以推进新疆整体产业结构转型升级。

4.人文传统

与东部发达的汉文化不同，多为少数民族聚居区的西部地区的文化具有多样性。就新疆地区而言，新疆是全国最大的多民族自治区之一。当前，少数民族人口已经达到 61%以上。其中包括维吾尔、哈萨克、回等13个世居民族，以及伊斯兰教、基督教、天主教、东正教和萨满教的多种宗教。作为中国的西北边陲，新疆与其接壤的国家，如哈萨克斯坦，塔吉克斯坦，吉尔吉斯斯坦等国家，在民族、宗教，风俗等多方面与有许多相似之处，这对开展周边国家的深层交流打下了坚实的基础，但也带来不少安全的隐患，这也是向西开放中新疆较为独特的特点。

三、新疆在向西开放战略中的风险与挑战

当前，当向西开放战略使新疆再一次面临难得的历史机遇，新疆应紧跟这一形势，实现新疆跨越式发展。但与此同时，新疆在开放过程也充满风险和挑战。主要体现在国内和国际两个方面：

1.维稳局势的挑战

安全稳定是新疆经济发展的前提，长治久安是新疆经济发展的目标。但新疆作为多民族、多宗教的边境地区，容易受到境外敌对势力的操纵和渗透，给新疆的发展带来挑战。

首先，新疆维稳局势日趋严峻。据媒体公开统计，自2009年7.5事件后，新疆发生了阿克苏、喀什、和田，吐鲁番等地发生多起暴力恐怖案件。这些是能够见诸于报端的大案件，实际上在新疆发生小的袭击案件也层出不穷，只是大多数是被列入刑事案件处理。与此同时，暴力恐怖案发地点上呈现四方面的趋势：第一，事发地点由南向北，逐步向内地转移。暴力恐怖分子将主要矛头指向基层政权。而事发点也不限于贫困地区，现在向新疆比较富裕地区蔓延。新疆维稳局势的严峻性在一定程度上影响了新疆的发展。这不仅表现在促进新疆发展的支柱性产业之一——旅游业的发展上。6.26事件后，3天退了26个旅游团。也使得中央在援疆资金的分配导向上不得不向维稳项目倾斜。有数据显示，自上个世纪九十年代新疆巴仁乡发生武装暴乱后，各级党政机关无论财政多么紧张，都力图保障充足的维稳经费，在援助资金的划拨上优先倾向恐怖事件多发的地区。7.5事件后，中央进行19个省市对口支援新疆，也以解决南疆事件多发的贫困地区的发展问题为重点。这一方面对维护新疆稳定工作的顺利开展提供了物质保障，但在一定程度上对新疆经济发展产生了不利影响。

2.美俄亚洲战略图谋的消极影响

从2000年以来，亚洲已经成为美国最大资源进口市场和仅次于北美的第二大出口市场。亚洲对美国未来发展至关重要。中国作为亚洲大国，美国实施“亚太战略”，包含着遏制中国的战略图谋。他们图谋的原因，主要是担心中国主导亚洲的经济主导权，担心中国日益增长的软实力的威胁。

带来的消极影响在于：第一，美国的“亚太再平衡”战略的影响。美国的“亚太再平衡”战略包含许多内容，这里不做赘述，这里主要谈些战略对新疆稳定造成的影响。简单地说就是，美国通过挑动中东伊斯兰世界的内部冲突和教派矛盾，形成美国在军事撤离后继续控制该地区的战略抓手。其主要目的在于减少美国军事存在和直接干预的条件下继续保持在该地区的影响力。这里有两个重点地区，一个在亚太，一个在中东，这些地域部分与我国西部边疆地区相毗邻。特别是在南亚和西亚地区，其策略之一就是在阿富汗支持、资助宗教学校，培养宗教极端分子，支持萨拉菲教派中塔克菲力（Takfiri）分支，用其宗教极端武装派别推翻什叶派现政权。同时利用我国以及俄罗斯在叙利亚、伊朗问题上的立场，营造美国支持逊尼派，中国、俄罗斯支持什叶派的氛围，试图把我与俄罗斯塑造成中东教派冲突的“参与方”，煽动、挑拨逊尼派群众以及某些宗教极端势力对中、俄的不满。因为我国新疆维吾尔穆斯林信众基本上属于逊尼派，这在客观上容易制造国家与新疆穆斯林群众之间的宗教对立。

第二，俄罗斯对中国与中亚各国合作动向的极度敏感。2001年以来，中国与中亚之间签订了一揽子援助协议、贸易协定和资源开发协定。中国向西开放中在贸易和基础设施建设方面对西部邻国具有巨大的吸引力。特别是与俄美不同的是，中国不愿参与中亚国家的内部事务；在实施援助政策时候没有附加条件，受到中亚国家的欢迎。但俄罗斯对与中亚各国与邻国展开多方位领域的合作存在着矛盾心态。一方面，鉴于俄罗斯与中亚各国的战略性的利益关系，对中亚各国参与由俄罗斯作为主导方之一的地区合作机制，如上海合作组织，独联体集体安全组织提供支持。另一方面，又常常以本国利益为主导，利用在中亚地区的传统影响力，对中亚国家参与世界格的经济军事合作心存芥蒂，不断设置障碍。其“实用主义”的外交理念，在一定程度上影响了新疆地区与中亚各国的合作与交流。

当然，中国和俄罗斯虽然在重要地区存在某些矛盾和分歧，但中俄是在制衡美国在全球特别是在中亚影响力方面有共同的愿望，中俄在此根本利益是一致的。

3.新疆自身发展的瓶颈。近十年来，得益于新疆独特的区位优势和国家给予的各项政策支持，新疆的经济发展取得令人瞩目的成就，为新疆经济进一步发展插上翅膀。但应该看到，新疆南部大部分地区的县域经济仍处于传统的农牧业阶段，县域市场经济不发达、基础设施落后，与新疆的北部地区存在较大差距。这对于向西开放战略的整体实施有一定的消极影响。

上述分析可以看出，只有充分认识新疆在向西开放中的特殊性，发挥优势，克服劣势。才能在真正发挥好在西部战略中桥头堡作用。

四、对策和建议探讨

1.从向西开放的内涵中把握发展定位

深入理解国家向西开放战略蕴含的内容是新疆寻求自身发展定位的前提。当前，向西开放应有宏观和微观两个维度来把握。向西开放战略应将国家发展目标与新疆自身发展的目标相结合。即通过与周边国家的经济技术合作，将国家的能源发展战略与新疆优势资源转换相结合、国家的经济发展战略与新疆的对外经济贸易相结合。只有以国家经济、产业、科技、人才等综合优势为依托，新疆才能更好地拓展自身潜力，更为准确得把握未来的发展定位：正如国务院下发的《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》所指出的那样，未来的新疆应建设成“中国向西出口商品加工基地和中转集散地、进口能源和紧缺矿产资源的国际大通道、中国开拓国际市场的新亚欧大陆桥以及区域性国际商贸中心”。^[6]268这对于新疆今后的发展具有重大的战略意义。

2.明确在西部开放战略中所处的地位角色

中国与中亚作为主要能源消费国和生产国，能源互补性很强，合作空间的潜力巨大。而新疆与周边国家的能源合作是国家解决能源危机的有效途径，意义重大。中国已是世界第二大石油消费国和第三大石油进口国。2010年中国石油进口来源排名前10名的国家是：沙特，安哥拉，伊朗，俄罗斯，苏丹，伊拉克，哈萨克斯坦，科威特，巴西等。除了俄哈两国之外，从其他国家进口的石油基本上是通过还是中东航线、非洲航线、东南亚航线进入中国。这三条航线都经过马六甲海峡、台湾海峡，假设南海局势一旦进展或出现其他突发事件，俄、哈能源的供应就显得非常重要。中亚油气管道、中俄原油管道（乃至于中缅油气管道），可以成为新的能源出口战略通道，可以突破马六甲海峡的困局。当前， 新疆已经积极参与其中，以全长1200多公里的中哈油气管道就担此重任。从另一方面上讲，新疆也不应满足于单纯“中转站”的地位。应积极尝试对进口初级产品进行加工。有数据显示，新疆向周边国家出口的商品中，新疆本地生产的商品约占出口总额的20%，而其他80%均来自珠三角，长三角等地区。这一情况表明，新疆的区位优势只限于对本地区及其外地商品的运输与周转，忽视了把区位优势同国际分工相结合，对此，应在更广的范围内推动新疆的全方位对外开放。目前，虽然西部地区与相邻地区相比产业层次还不高。地区经济结构趋同化和低水平重复建设问题严重。

但实际上，中国东部有30多年的出口导向模式发展经验的积累，可以为新疆对外产业合作提供有力的支持，新疆与相邻国家的产业互补，可以促进东部产业向西部转移，推动西部产业升级，促进全国结构调整和资源的优化配置。与此同时，周边部分国家提供了宽松的投资环境，可以为新疆开展对外加工贸易和境外资源开发提供条件，在扩大投资过程中，以投资带动大批设备和产品的出口，从而成功实现投资与出口互相拉动的积极效应。

3.以中亚各国为合作重点

由于地缘优势，新疆与相毗邻的中亚国家有着深厚的经贸合作基础。首先，从贸易进出口状况来看，在2010年新疆共与周边9个国家有较多的贸易往来。其中，中亚五国是新疆的进出口贸易额占比重较多的国家。中亚五国理所应当是新疆向西开放的重点区域。

特别是，新疆与中亚3国的边境线长达3300多公里，而与哈萨克斯坦共和国有1700多公里的边界线，新疆在一定程度上承载着中哈两国睦邻友好文化交流、实现合作共赢的希望。正如2013年9月7日习近平访问哈萨克斯坦所指出的那样，“中哈互为重要合作伙伴，务实合作硕果累累。中国是哈萨克斯坦第一大贸易伙伴，哈萨克斯坦是中国在独联体地区第一大投资对象国。中哈共同修建了中国历史上第一条陆路原油进口管道、第一个陆地边界上的国际边境合作中心。中国帮助哈萨克斯坦建设了独立以来第一座大型水电站。这些合作成果不仅为两国人民带来了实实在在的好处，也为中哈关系发展提供了不竭动力”。^[7]新疆在中国与哈萨克斯坦双边交流中正发挥着重要作用。其次，从资源禀赋上看，中亚地区是世界上至今未被大规模开采的资源富集区，是全球最具开发潜力的能源宝库，其中以哈萨克斯坦，土库曼斯坦和乌兹别克斯坦是储量最为丰富，与上述国家的合作，对于强化新疆能源枢纽的战略地位有优势。此外，从经济发展水平来看，新疆与中亚各国经济发展发展水平相当，在产业结构方面存在互补性。中亚国家富藏石油、天然气、钢铁、煤炭、有色金属，在苏联时期具备较为雄厚的工业基础，但受计划经济体制的影响，农业、食品加工和轻纺工业较为落后，而新疆农产品，纺织品，家电，棉纺等产品由此成为中亚各国所不可或缺的重要商品，从长远看，这对提高新疆产业升级，增强产业竞争力是有深远影响。

总之，新疆在对外开放过程中应充分发挥“能源中转站”和 “出口产品加工战”的作用。从向西开放的内涵中准确把握自身的发展定位，加强与中亚各国的合作交流为重点，明确在西部开发战略中所处的重要地位角色，使新疆人民的生活大幅提高。形成与周边国家发展的比较优势，由此体现制度的优越性，增强边疆各族人民的凝聚力。坚定对中国特色社会主义的信念，使境外分裂主义势力无机可乘，最终实现新疆的长治久安和跨越式发展。

参考文献：

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[3]新疆喀什、霍尔果斯经济开发区将建成我国向西开放重要窗口[EB/OL].新华网，2013-06-14.http：//www.xj.xinhuanet.com/2013-06/14/c_116147359.htm

[4]十二五"新疆投入1200亿改扩建公路7.5万公里[EB/OL].人民网，2010-10-21.http：//xj.people.com.cn/GB/188514/13016785.html

[5]中央召开新疆工作座谈会[EB/OL].2010-05-21.http：//www.sina.com.cn

[6]国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见（二〇〇七年九月二十八日）//新疆工作文献选编（1949-2010）[M].中央文献出版社，2010.

[7]中哈元首达共识：支持中石油参股卡沙甘油田[EB/OL].新京报，2013-09-08.

作者简介：徐海燕（1971—），中国社会科学院政治学研究所法学博士，副研究员。主要研究方向为国际政治。

（责任编辑：陈合营）