禁止燃放烟花爆竹的立法博弈与公众选择

□ 徐世平 冯学智

立法执法司法

禁止燃放烟花爆竹的立法博弈与公众选择

□ 徐世平 冯学智

不能因为某些习俗长期延续，而不能加以改变；也不能因为某些习俗存在这样或者那样的弊端，而彻底加以禁止。在制定法律规则改变习俗时，必须广泛征求社区居民的意见。

一、燃放烟花爆竹的法律制度变迁

燃放烟花爆竹是历史悠久、文明古老的中华民族在数千年的岁月长河中形成的民族风俗习惯之一。在中国人的生活中，传统的节日、重大的庆典、个人或者家庭隆重的仪式等都有可能成为燃放烟花爆竹的理由。

二十世纪八十年代后期，全国各大城市因燃放烟花爆竹而造成财产损失和人身伤害的事件逐年上升。特别是1988年春节后，反思之声渐为高涨。1988年召开的第六届全国人大五次会议提出，要加强烟花爆竹的生产和燃放安全。自1989年起，一些地方以法规形式颁布烟花爆竹管理办法，对生产、运输、销售等环节予以控制，如设立行政许可、明确生产标准、规范储存条件等。北京市在1987年开始实施《北京市烟花爆竹安全管理暂行规定》，采取了“逐步限制，趋于禁止”的管理方针。

1993年10月12日，北京市第十届人大常委会第六次会议通过《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》，该规定于1993年12月1日起施行。规定第一条将立法目的界定为“保障国家、集体财产和公民人身财产安全，防止环境污染，维护社会秩序”。规定第四条将北京市东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区列为禁止燃放烟花爆竹地区。从此，北京市成为中国地方行政区域中较早禁止燃放烟花爆竹的城市之一。1994年的春节被北京人视为过得最安静的春节，这部地方性法规赢得了各方的称赞。

继北京市地方立法之后，截至2005年4月，包括上海、广州、武汉、西安、深圳、福州、南京、长沙、苏州等，中国有282个城市相继制定禁止燃放烟花爆竹的地方性法规，实现了“城市的春节静悄悄”。

在实施禁止燃放烟花爆竹的进程中，执行法律法规的地方政府认为执法成本很高、社会效果不好，社会公众中呼吁修改甚至取消禁放令的声音此起彼伏，保留春节燃放烟花爆竹以增加节日气氛的呼声越来越高，支持者将其支撑依据归结为保持和传承中华民族传统民俗，营造传统节日氛围。在此背景下，2005年9月9日北京市第十二届人大常委会第二十二次会议通过《北京市烟花爆竹安全管理规定》，该规定于2005年12月1日起施行。规定将市区划分为禁放点、限放区、准放区进行分类控制，并允许在春节期间有限制地燃放烟花爆竹。1993年《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》同时废止。2005年的《北京市烟花爆竹安全管理规定》较之于1993年的规定，其核心要义是将原来的全面禁止调整为指定地点、指定时间的限制燃放。

2006年1月11日国务院第一百二十一次常务会议通过了我国第一部有关烟花爆竹安全管理的法规《烟花爆竹安全管理条例》。条例规定，县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类。以前，燃放烟花爆竹的权利一般由省级人民政府确定，但也有个别地方乡镇擅自决定禁止或限制燃放。条例对此专门规定意味着燃放权下放到县一级政府，县以下无权决定限或禁。条例还规定了七种禁止燃放烟花爆竹的地点。在阐述立法目的时，条例的规定为“加强烟花爆竹安全管理，预防爆炸事故发生，保障公共安全和人身、财产的安全”。

从全国情况看，随着社会各界对燃放烟花爆竹是否需要“开禁”这一问题的关注不断升温，改“禁”为“限”的呼声日益高涨，一些城市开始尝试逐步由“禁放”改为有条件“限放”。1998年，长春等部分城市开始允许市民在春节期间燃放烟花爆竹，并对相应的地方性法规进行了修改。从2003年开始，北京、济南、银川、海口、青岛、西安、宁波等大中城市相继将烟花爆竹由“禁放”改为“限放”。原来禁止燃放烟花爆竹的城市中，已经有三分之一以上的城市“开禁”。“开禁”似乎已成“燎原之势”。

二、禁止或限制燃放烟花爆竹的社会基础

中国传统节日期间特别是春节期间，燃放烟花爆竹成为许多民众自然而然的行为习惯。政府的许可燃放、禁止燃放和限制燃放，以及相应的地方性法规内容调整，都伴随着社会各界的争议。许可、禁止和限制的背后，都有着广泛的社会基础和公众支持。每一种声音都充满着社会公众民主有序参与立法的热情，渗透着关注社会现象和社会问题的理性。地方性法规的立法者也是在加强管理、保护环境、预防事故和保障安全的立法价值中进行艰难的选择和调适。

在许可（即允许燃放烟花爆竹）者看来，中国社会主义现代化建设成就显著，经济和社会的持续健康快速发展，城市建设日新月异，市政设施、消防设施更加健全完善，这为烟花爆竹的“限放”乃至许可创造了良好的社会物质条件。公民的法律意识、安全意识和公众道德观念有了明显提高，则使安全燃放烟花爆竹成为可能的现实。医疗卫生事业的改善和遍布城市各地的医疗机构为燃放烟花爆竹可能造成的危险提供了有效的医疗保障和服务。当然，许可的原因还在于保持传统风俗，营造节日气氛。在许多中国人的记忆中，家人团聚过春节、放烟花、吃饺子、看“春晚”、逛庙会成为传统而典型的“春节模式”。日常生活中燃放鞭炮也是宣泄情感、祈求幸福的最佳方式。允许燃放烟花爆竹的精神层面意蕴，表达着对传统文化的尊重和传承。

禁止（即政府禁止燃放烟花爆竹）者的理由，则主要基于以下几个方面：一是尊重人权。在节日期间，社会许多行业的从业者，如通讯、传媒、社会管理（特别是社会治安、消防救助、交通指挥及应急管理等）、医疗卫生、环境卫生等岗位，节日期间仍然工作在岗位上，这些上班或者值班人群的休息权利需要社会的理解与尊重，更需要社会的关注和支持，在休息期间保持安静则是对节日工作者最好的尊重和回报。燃放烟花爆竹者有娱乐的权利，其他居民也有安静安全休息生活的权利。二是降低风险。按照医疗卫生工作者特别是医生护士的眼光观察，只要有燃放烟花爆竹，就伴随着人的伤亡，伤亡者中既有燃放者，也有围观者、路过者，还有无辜者；既有成年人，又有更多的未成年人。对未成年人而言，燃放烟花爆竹造成的皮肤缺损、眼球炸飞、鼻骨炸断，甚至颅脑损伤等等，即使穷尽已有的医疗手段，也难以完全恢复重症患者的健康，这些伤害会成为终生的遗憾。而且，与人身损失如影相随的往往还有财产损失，特别是容易引发火灾。现有的社会条件无法从根本上免除燃放烟花爆竹过程中人身伤亡和财产损失的发生。三是环境污染。烟花爆竹燃放后有很多小颗粒物会漂浮在高空中，对空气造成极坏影响。每年的除夕夜、元宵节，中国从城市到农村许多地方重度污染，而其主要肇事者就是燃放烟花爆竹。四是加剧管理难度。每年春节期间，防止和降低燃放烟花爆竹造成的损失成为政府的重点工作之一，消防安全、医疗卫生、垃圾处理、环境保护等公共资源急剧紧张，其工作人员也疲于应对。

在限制（即限制燃放烟花爆竹）者的视野中，限制有较强的包容性，既可以充分接纳许可者的理由，允许燃放烟花爆竹，又可以高度重视禁止者的感受，在一定范围内（如时间、地点的规定）禁止燃放烟花爆竹，实现许可与禁止之间的一种折中的、调和的方案。这一方案意味着立法者对许可和禁止双重理由的共同接受和认可，反映出立法者的原则性和灵活性实现了有机统一。

三、超越法制的社会公众意识与行为选择

就在社会公众逐步认同限制燃放烟花爆竹的地方性法规修改之中，争议之声却呈现出一边倒的声音，越来越多的声音越来越坚定地支持政府禁止燃放烟花爆竹，立法者的法律修改行为与社会公众的禁止情绪之间再次出现了背离。

2013年1月10日以来，我国中东部地区持续雾霾天气。从全国城市空气质量实时发布平台来看，一条深褐色的“污染带”由东北往中部斜向穿越我国大部分地区，其中深褐色点位最密集的在京津冀地区。

在这场遍及全国的雾霾过程中，北京市污染尤为严重。全市普遍长时间达到极重污染程度，即最高的污染级别。从PM2.5实时浓度看，入夜后部分站点最高时甚至超过900微克。这种可长驱直入人体肺泡的污染物质浓度高得可以用“触目惊心”来形容。

严重的污染迫切需要执法者和立法者的回应。2013年1月24日至29日，国务院原总理温家宝在中南海主持召开三次座谈会，听取各界人士对《政府工作报告(征求意见稿)》的意见和建议时，温家宝表示，最近的雾霾天气对人们生产生活和身体健康都造成影响，我们应该采取切实有效的措施，加快推进产业结构和布局调整，推进节能减排，建设生态文明，用行动让人民看到希望。在3月召开的全国人民代表大会会议上，温家宝再次在报告中重申了政府的这种决心。

这场雾霾之后，在每年一度的全国人民代表大会和中国人民政治协商会议上，人大代表和政协委员都不约而同地在议案和提案中提出禁止燃放烟花爆竹。

针对许可者的理由，与之相对的建议是，尽管燃放烟花爆竹是中华民族的传统文化，但是传统风俗可以与时俱进，如同过去的见面鞠躬改成现在的握手，庆祝节日应该采用多样化的方式，立法者和执法者有义务也有能力引导社会大众改变习惯，通过其他安全的娱乐活动营造节日气氛。

法学教授乔新生认为：“越来越多的人意识到，移风易俗，体现的是人类文明的进步。不能因为某些习俗长期延续，而不能加以改变；也不能因为某些习俗存在这样或者那样的弊端，而彻底加以禁止。在制定法律规则改变习俗时，必须广泛征求社区居民的意见。如果社区居民还没有做好准备，那么，不妨暂时搁置下来缓一缓，等到人们深入讨论达成共识之后再来作出决定。当年之所以把禁止燃放烟花爆竹变为限制燃放烟花爆竹，就是基于对社区居民的尊重，基于对传统文化的普遍认同。”

北京市委、市政府在雾霾天气中面对2013年春节采取了各种措施，如要求党员干部带头不放或少放烟花爆竹，发送理性燃放烟花爆竹的短信，公布烟花爆竹燃放气象指数，通过网络、微博等各类媒体宣传，这些政府行为获得了社会公众广泛的理解和尊重。春节过后，北京市政府主要领导也对此致谢。在不期而遇的雾霾天气中，政府的管理与民众的意愿达成高度的一致。人们的关注点从燃放烟花爆竹的禁止与许可中走了出来，转而更加务实和理性的思考。大家在污染的空气中反思身体健康和疾病预防，反思环境保护和污染治理，反思经济转型和发展模式，反思代际公平和未来发展。

至此，争论禁止、许可和限制燃放烟花爆竹的声音逐渐平息，无论立法者持续禁止燃放烟花爆竹，还是许可燃放烟花爆竹，或者限制燃放烟花爆竹，立法行为已并不重要。重要的是，社会公众共同期待未来明朗的天空、纯净的空气和自由的呼吸。于是，关注自己和尊重他人能够彼此包容，禁止和限制燃放烟花爆竹引发大家的共鸣，成为绝大多数公民自发的行为选择，而这种选择超越了立法，成为一种共同的行为选择。

[1]杜莉：《论我国地方立法的无效供给问题及其对策——以烟花爆竹禁放改限放为视角》，载《云南大学学报》2008年第6期。

[2]杜晓：《多数人同意立法严控燃放烟花爆竹》，载《法制日报》2013年2月26日。

[3]欧修权：《各地关于燃放烟花爆竹立法的比较》，载《人大研究》2006年第9期。

[4]倪洋军：《温家宝再提“让人民看到希望”催人奋进》，载《人民日报》2013年3月5日。

（作者单位：中共甘肃省委党校法学教研部）