电信业“网运分开”改革路径的纵向与横向比较研究

【摘 要】

在对国际电信业“网运分开”模式和国内铁路、电力、油气水等行业“网运分开”改革历程与现状进行对比研究的基础上，分析了现代电信业“网运分开”的新特征，为电信业“网运分开”改革提供借鉴。

【关键词】

电信业 网运分开 自然垄断 网络型基础设施产业

中图分类号：F621 文献标识码：A 文章编号：1006-1010（2014）-01-0013-04

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，国有资本继续控股经营的自然垄断行业，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。遵照中央的决策，身处自然垄断行业的电信业“网运分开”的改革势在必行，而改革的“参照系”，一是纵向的国际电信业“网运分开”的历史与现状，二是横向的我国铁路、电力、油气等行业“网运分开”改革的历程与面临的挑战。

1 国际电信业的纵向比较

从本世纪初开始，随着各国宽带战略的制定和实施，欧美等发达国家电信业就酝酿和进行了不同形式的“网运分开”。至今，从国际经验来看，对于电信业是否“网运分开”，各国的观点和实践存在重大差异。

（1）国家宽带网络公司模式

在全球宽带建设大潮中，一些激进的国家主张在政府的监督下建立专门的全国宽带网络建设公司，新加坡即选择了这一模式。新加坡政府认为，新一代全国宽带网应为下游运营商提供非歧视性的、有效的、开放的接入。为此，新加坡政府为新一代全国宽带网络规划了三个相互分离的产业层：第一层为无源基础设施产业层，由建筑商负责光纤和光纤管道等的设计、建设与运营；第二层为有源设备的运营产业层，提供基于转换器和传输设备的网络批发服务；第三层为零售服务提供商产业层，将服务售予终端用户和产业。新加坡政府希望泾渭分明的产业层能使宽带网络业务链各方职责分明，价格透明公正，形成有效竞争的市场格局。但是经过四年多的探索，新加坡政府发现，环节过于割裂导致产业链合作效率较低，网络建设进度一再拖后，严重影响了新加坡的国家宽带普及计划，国家宽带网的进展远未达到预期。

另一由政府投资主导宽带网建设的国家是澳大利亚，为此澳大利亚政府建立了国家宽带网公司（NBN）。但是，澳大利亚国家宽带计划提出的93%的光纤普及率的目标使建网工程浩大，加之经济疲软的影响，NBN的宽带网建设进度非常缓慢。而且从商业角度考虑，这一计划的成本投入与近期回报不成正比。此外，考虑澳大利亚电信网络基础设施已有的问题，加之政党交替，目前针对澳大利亚“网运分开”的网络部署还存在争议。

（2）电信运营商拆分模式

英国主要采取“网业分开”政策，鼓励竞争。2005年9月，英国电信将本地接入网络分离出去，成立了Openreach公司，并拥有自己的资本支出预算、办公场地和品牌标志，在人员、系统、流程、计费等方面都完全独立于英国电信。根据拆分要求，Openreach以与英国电信相同的产品、相同的价格和合同条款、相同的质量、相同的系统和程序提供接入，其行为受Ofcom和平等接入委员会（EAB）的监督。目前，Openreach已占据英国宽带骨干网市场的大部分份额。

2008年1月，瑞典主导电信运营商TeliaSonera迫于管制机构的压力，拆分建立了Skanova Access公司，提供平等的网络接入服务。但电信管制机构PTS认为，企业的自发行为不足以保证宽带领域的竞争，2008年3月瑞典政府将TeliaSonera的网络与业务运营拆分，进一步实现“网业分开”。

意大利电信监管局Agcom提出的分离模型与英国类似，2008年2月，意大利电信将旗下最为关键的固网部门分离出去，成立独立的Open Access部门，以便竞争对手可方便地接入该网络。但Open Access没有独立的法人身份，仍然由意大利电信公司控制。

（3）“网运分开”充分竞争模式

美国电信业最关键的就是“网业分开”。早在1994年，克林顿政府提出“全球信息基础设施行动计划（GII）”，鼓励私营部门投资，为所有信息提供者和使用者提供开放的网络通道以及保障普遍服务；1996年进而提出“新一代互联网计划”，通过了新的电信法，消除电信行业的垄断，开放所有的电信市场，推动美国电信业展开新的竞争和重组。到小布什总统时期，美国制定了宽带发展规划，进一步提倡“网业分开”，将基础骨干网和互联网业务相分离。

美国FCC在2010年公布的《国家宽带计划》报告中称：美国同大多数国家不同，多数用户并不是通过垄断型电话公司的本地接入设施接入互联网。美国的有线电视网络非常发达，足以同电信企业抗衡，为此，在很多情况下，许多人是先从有线电视服务商那里获得宽带业务。因此，很多年来美国宽带市场的竞争一直比较深入。

（4）“网业不分离”模式

在宽带发展方面，德国采取对主导运营商加以保护的政策，反对网业功能分离。2006年底德国议会通过了一项议案，决定对德国电信Deutsche Telekom实施“管制假期”政策，即拒绝竞争者接入自己的新建基础网络，以保证主导电信运营商收回投资。

法国电信监管机构也认为，电信业“网业分开”实施过程要付出巨大代价，采取其他的管制措施也会获得同样的效果。另外，分离出的部门是接入网络的唯一拥有者，可能会形成新的垄断。目前，法国关于“网业分开”的改革还在进一步讨论中。

（5）不强迫“网业分离”、监督开放模式

日本此前曾考虑对占据宽带市场垄断位置的NTT进行拆分。日本政府指定了专家组评估该国的光纤宽带网计划，2010年底的评估结果称，不强迫NTT分拆该公司的光网部门。评估认为，更好的解决方式是促使NTT在光网上和其他运营部门间建立清晰明确的分界，并对其他服务商开放新建的网络。日本政府将在2015年对市场情况进行详细的考察和分析，如果届时发现光纤市场竞争仍不够充分，将重新考虑拆分NTT的计划。endprint

综上可见，即使市场化十分成熟的西方发达国家，面对互联网和宽带战略的冲击，其电信业“网业分开”的改革仍在路上，模式多样，远未到位。但以新加坡、澳大利亚为代表的国家网络公司模式恐难继续推行。

2 国内网络型公共基础行业的横向比较

电信业“网业分开”改革路径的另一“参照系”是铁路、电力、油气、自来水等行业，称为网络型基础设施产业，其特征是：具有跨地区、跨行业的垂直体系和网络覆盖性；同一体系内相互联系不可分割；网络体系是一个复杂的系统工程，牵一发而动全局。但是，不同的产业网络差异性明显：电力、油气和自来水都可以分为生产和供应两个部分，两位分离；而电信业虽然也可以分为基础网络设施和业务提供两个部分，但在多数情况下网络拥有者与业务提供者两位一体。电信服务和电力产品一般不可储存，生产和消费具有同步性；而油气和自来水生产与消费可以完全分离，不具有同步性。另外，与电信业全程全网的技术特征不同，电力、油气和自来水产业更具有区域性特征。

（1）铁路行业“网运分开”的改革

早在2003年之前，铁路“网运分开”就已形成方案并开始试点，最终却无疾而终。长期以来，铁路行业实行按地区设置铁路局，路局与路局之间是在中国铁路总公司统一领导下的协作关系，更多的是内部协调，而不是市场协调，企业行为和政府行为并行。目前，铁路“网运分开”是指成立国家铁路路网公司和数家客运、货运经营公司，将国家铁路路网基础设施与铁路客货运输运营分离，借鉴国际上“网运分开”的“区域竞争”、“干线公司+平行线竞争”等运营模式，探索适合国情的铁路运营模式。也有业内人士认为，“网运分开”的模式并不适合中国，其依据是中国铁路的平行线路很多，不需要“网运分开”也可以实现竞争；而如果“网运分开”，则可能会导致行业的过度竞争；此外，中国铁路运输密度高，“网运分开”还将导致清算成本过高。

（2）电力系统“网运分开”的改革

电力系统早在1998—2002年间就在部分省市实施以“厂网分开，竞价上网”为主要内容的电力市场化改革试点。在2002年初，国务院下发了《电力体制改革方案》，提出“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的改革目标。2002年底五大发电集团成立，厂网分开基本实现，但主辅分离在2011年9月方才落地，其余目标在十年内则几无进展。同时，电网统购统销的垄断、监管乏力、行政审批电价的局面日渐严重。电价的定价体制成为阻碍电力系统改革的核心之一，能否放权交由市场机制和供需关系决定电价是改革的关键。

（3）油气水“网运分开”的改革

在石油行业的产业链中，上游的勘探开采的利润率最高，中游的输油网络次之，而终端销售由国家定价，利润最薄致使竞争性严重不足，因此石油产业“网运分开”的改革难以起步。而且，国际大型石油公司基本都是从上游勘探开发、炼化到下游的终端销售一体化的，因为一条龙的产业链方式可以让企业在某一环节亏损时，有其他环节弥补。目前，国家能源局正就《油气管网设施公平开放监管办法（征求意见稿）》征求意见，未来的管道将对第三方市场主体放开，国家能源局则将进一步加强对管道的开放监管。天然气管网的改革也在逐步推进，但目前天然气管网处于发展建设阶段，还需要靠石油公司的财力支撑，短期内不宜拆分。另外，我国许多城市的煤气、水资源还是“多头管理，政出多门”，同时由于煤气和自来水等公用事业仍然是以政府投资为主，政企不分现象仍然严重。

由上可见，我国同为网络型基础设施产业的铁路、电力、油气、自来水等行业的改革基本上落后于电信业，但在进一步实施“网运分开”的改革中，这些行业的一些思路以及难点值得电信业借鉴。

3 电信业“网运分开”的特殊性分析

（1）电信业产业链结构特殊

随着信息化的全面普及、深度渗透，特别是互联网的加速发展，电信业的产业链超越了其他网络型基础设施产业仅有“网运”的结构，变得更为复杂，电信业“网运分开”应该分为网络、平台、业务三个层级的分管体制。实践证明，基础电信网络的建设和运营完全可以引入少数公司形成有序竞争机制，同时让其承担普遍服务、共建共享的社会责任。目前，在基础网络之上正在形成更加多元化的公共数据服务平台，它更加接近市场，同时也具有一定的公共性，需要建立合理接入和数据资源共享的协同治理机制。如何为公共数据服务平台在“网运分开”的改革中定位，将是电信业与其他网络型基础设施产业的重要区别。在更广泛的信息应用服务层面，则应该完全放开竞争，激发中小企业的创新活力，促进信息消费。

（2）电信业信息应用服务产业链爆炸式增长

当今世界，信息化已经进入全面普及、深度渗透、加速发展的新阶段，对人类经济社会运行、生产生活方式、治国理政模式产生根本性、全局性的影响。信息消费日益成为新时期消费需求增长的重要来源。据预测，到2020年我国大型企业实现网上采购与销售将从目前的30%提高到80%，网络零售交易额占社会商品零售总额的比例从目前的6%提高到30%，基于网络经济活动的新增就业贡献率超过25%。电子商务规模持续高速扩张，移动互联网和智能终端创新空前活跃，互联网与制造、金融、物流等业态深度融合，极有可能孕育一种“新经济”的雏形。

信息化打造了网络时代社会主义民主建设新平台，多层次、宽覆盖的信息化沟通平台成为网民依法表达意见、促进社会管理创新的主要渠道。通过网络平台可提高政府工作透明度、提高社会突发事件应急处置能力，信息化将成为新时期推动转变政府职能、增强公共服务能力的根本途径。

综上，电信业的信息应用服务将被社会经济及政府管理的各个层面不断创新与放大，其收益、作用与影响远远大于产业链中基础网络和公共服务平台，其外延性不可估量。因此，在“网业分开”的改革中，如何激发和监管电信业的信息应用服务产业链，是电信业与其他网络型基础设施产业改革的重大区别。

4 结束语

综上分析，处于互联网大爆发时代的电信业“网业分开”的改革，并没有成熟的经验和路径可以遵循，唯有以改革的勇气和决心，在全球信息化大潮中锐意进取，破除局部利益的樊篱，才可能探寻出成功的路径。

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作者简介

何廷润：现任国家无线电频谱管理研究所高级顾问，长期从事无线电技术与频谱资源研究，主持并参与多项频谱资源基础理论研究与频谱规划项目研究，发表文章近百篇。endprint