新疆公益性岗位现状的调查与思考*

马秀萍

（新疆社会科学院 民族研究所 新疆 乌鲁木齐 830011）

社会

新疆公益性岗位现状的调查与思考*

马秀萍

（新疆社会科学院 民族研究所 新疆 乌鲁木齐 830011）

2013年8月至9月，为了全面地了解新疆公益性岗位现状，新疆社会科学院成立了近30人的课题调研组在全疆范围内选取了4县4市作为田野调查点进行调查，本文基于调查资料就当前公益性岗位与公益性岗位就业人员现状、公益性岗位补贴与补贴项目绩效评价两方面进行了探讨，认为新疆公益性岗位方面存在的主要问题关键在于公益性岗位就业人员的去与留及公益性岗位的开发与收缩，并提出搭建公益性机构体系等对策建议。

新疆 公益性 就业人员 岗位补贴

2013年8月至9月，为了全面地了解新疆公益性岗位现状，新疆社会科学院受自治区财政厅委托，成立了近30人的课题调研组在全疆范围内选取了4县4市作为田野调查点进行调查，共发放公益性岗位问卷392份（见表1）。对问卷数据用SPSS系统进行了分析，文中所用数据均为有效百分比。被调查者的族别以汉族（137人）和维吾尔族（200人）为主，性别以女性为主（86.3%），户籍以城镇户口为主（86.4%），户籍所在地以本县（市）为主（96.4%）。本次调研访谈公益性岗位就业人数近百人，召开关于公益性岗位座谈会10余场。

表1：调查地点发放的公益性岗位问卷数量（单位：份）

一、公益性岗位与公益性岗位就业人员现状

1.公益性岗位相关情况。2002年，我国城镇登记失业率达到4%，而有学者推算实际为10.27%。鉴于严峻的就业形势，2002年，中共中央下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》。据此，各省开始了公益性岗位的开发与管理工作，通过政府购买公益性岗位，对就业困难人员实施就业援助。公益性岗位，是指由政府、社区开发，以安置就业困难人员为主，符合公共利益的服务类和协助管理类岗位。自2002年以来，自治区党委政府高度重视我区公益性岗位的开发力度，拓宽公益性岗位设置的领域，且印发了《新疆维吾尔自治区公益性岗位补贴管理办法》《关于就业专项资金使用管理有关问题的通知》《新疆维吾尔自治区公益性岗位开发管理试行办法》等文件。通过对就业困难人员实施公益性岗位托底安置，使一大批就业困难人员通过公益性岗位援助实现了就业和再就业，极大地缓解了全区的就业压力。

2012年发布的《公报》显示，2011年末，全疆就业人员924万，通过各种途径实现城镇就业再就业58.29万人，城镇登记失业率为3.2%，创21年来历史新低，这得益于落实就业扶持政策、狠抓重点群体就业、加强职业技能培训促进就业三方面工作的努力。据调查的县市来看，阿勒泰市自2010年以来，城镇失业率控制在3.0%以内；伊宁市2012年，城镇登记失业率控制在3.7%以内。2012年乌市失业率控制在3.48%。这些新增的就业岗位及就业人员中就包括公益性岗位的开发及公益性岗位就业人员。

新疆公益性岗位主要有两类，一是社会公益性岗位。包括：公安协警员、劳动保障协管员、环保协管员、计生协管员、基层工会协管员、城管协管员、卫生清洁员，及经地州市政府确定开发的其他社会管理和公共服务的公益性岗位；二是社区公益性岗位。包括：社区安全保卫、社区卫生保洁、社区公共环境绿化、停车场管理、社区公共设施维护、社区文化、社区教育、社区体育、社区托老、农村“双语”幼儿园保育员以及经地州市政府审定，允许在社区内开发的其他公益性岗位。

从调查情况来看，各地公益性岗位的设置情况为：奇台县主要在县公安局（300个）、县环卫（100个）及奇台镇7个社区（147个）；鄯善县主要是协警员及协管员；库尔勒主要在园林、环卫、公安及街道；伽师县主要在公安及社区；乌市近25000个岗位中维稳、保洁占到60～70%。据问卷显示，有148人为社区工作岗位，139人为行政事业单位的岗位，这两类之外的公益性岗位人数较少（见表2）。据此可知，各地的社会公益性岗位主要是协警员与卫生清洁员，社区公益性岗位也多集中在环卫、劳动保障、社区安全保卫（社区巡逻队）及公安协警员等岗位。除此之外，无论是社会公益性岗位还是社区公益性岗位的其他岗位人数较少或极少甚至未开发。按相关规定，企业原本不设公益性岗位，但是问卷显示，部分企业也开发了公益性岗位。

表2：如果您获得过公益性补贴岗位，您获得的岗位属于哪一类型（单位：%）

2.公益性岗位就业人员情况。新疆公益性岗位的安置对象主要包括自治区行政区域内具有城镇户籍关系、有劳动能力和就业愿望，持有《就业失业登记证》或《再就业优惠证》且符合：城镇零就业家庭及夫妻双失业家庭成员；女年满40周岁、男年满50周岁及其以上的城镇登记失业人员（以下简称“4050”人员）；享受城市最低生活保障的人员；连续失业一年以上的城镇登记失业的大中专毕业生；未完全丧失劳动能力的病残失业人员等条件之一者。因此，从原则上来说，符合条件的公益性岗位安置对象属于就业困难对象。

从调查情况来看，除了上述的这几个条件之外的符合就业困难的人员还有刑满释放人员、失地农民、随军家属、7·5事件人员等。2010年，乌市共有公益性岗位23690人，其中：持有《再就业优惠证》人员2430人，残疾人员140人，享受城镇低保人员650人，“4050”人员5312人，“两劳”释放人员41人，“零就业家庭”及夫妻双失业人员5140人，应历届大中专毕业生3099人，随军家属81人，失地农民（指政府征地）320人，复员转业退役军人610人，连续失业一年以上城镇失业人员5867人。截止2011年6月底，新疆全区公益性岗位就业103823人，其中，大中专毕业生41287人，“4050”人员26452人，其他就业困难人员36084人，共涉及27个岗位工种。

据问卷显示，被调查的公益性岗位人员中有76.5%为就业困难对象，非就业困难对象人员也占到了23.5%。这说明公益性岗位仍以就业困难人群为主，但是部分单位在公岗安置非就业困难人员现象仍存在，使一些原本不需要救助的人员占用了就业困难群体的就业资源与空间。

据《新疆维吾尔自治区公益性岗位补贴管理办法》，公益性岗位安置就业困难人员，应坚持公开招聘，自愿报名，择优录用的原则；对参加招聘的“4050”人员，应给予照顾或免于考试。公益性岗位就业人员的就业途径，据问卷显示，主要是社区或政府帮助（49.4%）与通过劳动力市场（27.1%），而国家分配、单位安排、媒体信息及私人关系所占比例均不到5%，通过其他途径的也仅占7.7%。（见表3）

表3:当前工作的就业途径（单位：%）

从各地的访谈与座谈情况来看，公益性岗位的安置中以“4050”人员及未就业的大中专毕业生为主，其获取公益性岗位的途径与问卷显示较为一致，主要包括以下两种方式：

“4050”及大龄（30～40岁之间）待业人员，社区安排，直接就业。这部分群体多处于年龄偏大、学历较低，曾有下岗或失业抑或待业的经历，加之上有老、下有小，还需要照顾家庭尤其是孩子的阶段。通常是到社区填写失业登记，认定为就业困难人员，提供岗位。部分人员还须参加岗前、上岗培训及培训考试，合格之后发放培训合格证，与用人单位签订就业合同，上岗就业。

未就业的大中专毕业生主要通过两种途径，一是从就业见习基地到公益性岗位。大学生毕业之后，去当地的人事局报道，被安排去大学生见习基地见习，见习期间或见习结束之后参加社区公益性岗位的考试，由见习生转入公益性岗位。二是参加社区的竞聘考试。通过私人关系、招聘信息、社区宣传或主动上门询问等多种方式获取公益性岗位招聘信息，参加社区的笔试及面试之后上岗。

由于公益性岗位针对的是已经处于弱势的就业困难群体，维吾尔族在相对弱势的情况下，因语言、文化程度、待业状况及就业观念等因素在同等条件下与汉族相比更显弱势，尤其是部分公益性岗位需要掌握一定汉语文及计算机知识方能胜任（如劳动保障协管员），故需经考试后录用。考试采取面试与笔试相结合的方式，很多少数民族群众反映以汉语试卷为主的笔试，成为其录取过程中的最大障碍因素。因此，相对而言，维吾尔族通过社区或政府帮助获得公益性岗位的较多。

二、公益性岗位补贴与补贴项目绩效评价

1.公益性岗位补贴现状。新疆公益性岗位就业人员享受公益性岗位补贴和基本养老保险、基本医疗保险及失业保险三项社会保险补贴。据调查，多数县市的岗位补贴是按月发放的，但是奇台县和阿勒泰市由于资金缺口原因，岗位补贴发放周期延长至两三个月，这给原本就生活困难的就业人员的日常生活带来了诸多不便，也使其工作的积极性受到影响。特别是阿勒泰市被调查的每位公益性岗位就业人员几乎都反映了岗贴拖延的问题。据阿勒泰市人社局的工作人员所说，岗贴拖延是由于其每年的资金缺口都在一千万左右，上半年2月份拨的再就业资金，到8月份已经全部用完。

据《新疆维吾尔自治区公益性岗位补贴管理办法》：岗位补贴标准（含个人应缴纳的社会保险费），应不低于当地最低工资标准的1.5倍。各地可结合公益性岗位工作实际，依据工作量及贡献大小，实行岗位补贴绩效挂钩。各地据此要求，根据公益性岗位不同的工作量、就业人员工作表现和学历、能力、工作年限等要素，适当划分不同待遇档次，并建立正常的岗位薪酬增长机制。

调查地区的公益性岗位补贴情况为：2009年至2012年，只有伊宁市在2010至2011年期间，公益性岗位补贴减少了，2012年又增加了，其余各县市的公益性岗位补贴均为逐年上升趋势。这三年期间，从自治区来看，增加了12亿多元。从各县市来看，岗位补贴增幅最大的为乌鲁木齐市，增加2亿多元，其次为库尔勒市，增加了6800多万元，再次为伽师县，增加了1000多万元。其余各县市的增幅在500多万到800多万元之间。（见表4）

表4：公益性岗位补贴数量与享受公益性岗位补贴人数数量

由表4可知，调查地区的公益性岗位补贴人数情况：2009年至2012年，从自治区来看，岗位补贴人数增加了9万多人。从各县市情况来看，与2009年的岗位补贴人数相比，2012年，只有伊宁市的岗位补贴人数减少了，其余各县市，无论是逐年递增的县市，还是逐年递减的县市，或是先增后减抑或是先减后增的县市，岗位补贴人数均增幅较大。增幅最大的为乌鲁木齐市，增加了1万多人，其次为库尔勒市，增加了5400多人，再次为鄯善县，增加了1 100多人。其余各县市的岗位补贴人数的增幅在400多人到800多人之间。2009年至2012年，岗位补贴与岗位补贴人数的增减情况，除了伽师县与鄯善县的岗位补贴与岗位人数略有差异之外，从自治区级至各县市的岗位补贴变动与岗位补贴人数的变动较为一致，即岗位补贴与岗位补贴人数的增减呈正向关系。

目前，乌市及库尔勒市的公益性岗位人数占到了全疆公益性岗位人数的22%，其他各县市的人数均占全疆公益性岗位人数的1%左右。从调研情况来看，由于自治区、伊宁市及库尔勒市的财政状况较好，配套资金或垫付资金可以到位，故公益性岗位资金的发放及对其他专项就业资金未受到特别大的影响。其余各县市，虽然公益性岗位人数不多，但是由于公益性岗位补贴与公益性岗位社保补贴两项支出占保护性就业资金支出的比例均达到80%以上，占当年就业专项资金的40%多，甚至60%多，而配套资金又因财政缺口被挪用或难到位，导致各地难以提高公益性岗位人员的补贴，从而使就业及再就业工作难以有大的提高。

2.公益性岗位补贴项目的绩效评价。由上述可知，从2009年至2012年，公益性岗位补贴与公益性岗位就业人数均有较大的增长。在这过程中，日益增多的公益性岗位惠及到更多的就业困难人员，日益增长的公益性岗贴也不同程度地改善了就业困难人员的生活状况。特别是2011年，鉴于新疆消费者物价指数（CPI）涨幅较高，导致公益性岗位就业人员实际生活水平下降，为切实解决他们的现实困难，保障和适当提高其基本生活水平，新疆自治区党委第四十四次常委（扩大）会议研究决定调整公益性岗位补贴标准。2011年6月底，全区公益性岗位就业人数10万多人，每人每月岗位、社保补贴标准即其收入平均约为1427元，缴纳社会保险费后，平均个人月实际拿到手的收入约为860元。会议决定，统一全区公益性岗位补贴标准，将实际收入（扣除个人需缴纳的保险费后实际拿到手的收入）提高至每人每月不低于1000元，已达到1000元或超过的按原标准执行。为此，自治区、各地投入资金共约3亿元。

为了更全面地了解目前的公益性岗位补贴现状，由统计数据计算出年、月平均岗位补贴。以2012年的公益性岗位就业人员月平均岗位补贴为例，从自治区级来看，每年为920元。从各县市的情况来看，达到1000元或1000元以上的有乌市、伊宁市、阿勒泰市、库尔勒市及库车县；低于1000元以下的有奇台县、伽师县及鄯善县。月平均岗位补贴，最高的为乌市（1260元），最低的为鄯善县（403元）。（见表5）

表5：2012年的公益性岗位补贴

从各地区的访谈与座谈会来看，仍有个别地区的补贴到2013年时仍未能达到“每人每月不低于1000元”的标准，多数地区的岗位补贴情况与表5反映基本一致，达到或超过了最低1000元的标准。

因连年攀升的物价使居民消费水平不得不水涨船高，而公益性岗位补贴与物价水平还相差甚远，这使公益性岗位就业人员的生活质量难以有显著的或质的变化。不过，当前对更多的公益性岗位就业人员而言，虽然对低工资有所埋怨，但是对这份工作却较为满意，尤其是少数民族女性与“4050”人员及下岗职工就业人员倍加珍惜，绝大多数期望能继续留在目前的岗位上，故他们担心更多的是合同到期后能否续签的问题。

据问卷显示，对公益性岗位补贴的评价为：差和较差的比例占到16.3%，认为好和较好的比例达到57.9%，认为效果不明显和不清楚的分别占10.5%、15.4%。（见表6）

表6：对公益性岗位补贴的评价（单位：%）

这说明尽管公益性岗位补贴与当前的物价水平之间的差距较大，但是他们更多的是从自身的就业困境与公益性岗位所能给予的个人效益考虑，如有份相对稳定的工作，能贴补家庭开支，上班地点离家较近，不用经常加班且有双休日、节假日等等，故被调查者中50%以上对公益性岗位补贴是持肯定态度的。

三、公益性岗位方面存在的主要问题及对策建议

自治区自2002年以来开始开发公益性岗位，截止到2013年，开发的公益性岗位工种达到28个，公益性岗位就业人员达到10万多人。从调研情况来看，公益性岗位的开发、管理、使用及制度方面存在着一些不容忽视的问题：

1.公益性岗位方面存在的主要问题。首先，公益性岗位缺乏自上而下的公益性岗位管理机构体系。公益性岗位就业人员达到10万多人，但是没有一个专门管理的机构。现存的管理机构为劳务派遣公司、人社局与财政局、用人单位三方共同管理或人社局与财政局及用人单位两方管理。这样就造成了多方管理，无专人、专机构管理的局面：人社局负责审核、财政局负责发钱、用人单位负责管理，劳务派遣公司负责合同，而且这些部门中又无专门负责公益性岗位的编制及人员，导致各行其是，对公益性岗位缺乏有效的管理与监督。正因如此，公益性岗位中出现了非就业困难人员、企业人员、无合同人员，岗位补贴拖延、岗位补贴最低标准难执行，退出机制与岗位补助各地不一致，人情岗、混岗及顶岗难杜绝，公益性岗位支出费用过高等问题。对这些问题，虽然自治区出台了相关文件加以规范，但是由于缺乏统一的管理机构，导致各地区未能做到统一管理。

其次，公益性岗位支出费用占就业专项资金的比例较高。公益性岗位就业人数较多导致支付的总费用（公益性岗位补贴与公益性岗位就业人员的社会保险补贴）过高，造成就业专项资金使用结构不合理和资金不足的巨大压力。从自治区来看，2003～2012年，用于公益岗位的岗位补贴和社会保险补贴的就业资金从582.57万元猛增到25.75亿元，占2012年就业资金总支出的48%。从各县市的情况来看，普遍占到其当年就业资金的40%多，甚至60%多。但是，从公益性岗位就业人员的工资（岗位补贴与社会保险补贴）来看，其幅度在1000～2000元，与他们的工作量、当地生活消费水平、其所发挥的社会效益等方面相比，支付给公益性岗位就业人员个人的费用普遍较低。造成公益性岗位支出费用占就业专项资金比例较高及公益性岗位补贴较低的主要原因，一是就业专项资金的筹措渠道较为单一：中央拨付、自治区配套、地方自筹，配套与自筹的资金由政府财政收入支出。二是地方自筹的就业资金因财政缺口被挪用或难到位，加之自治区又难以将就业资金及时拨付到位。三是自2002年开始，自治区级至各县市的公益性岗位补贴与公益性岗位补贴人数增幅均较大，故其占用就业专项资金的比例也随之提高。

再次，公益性岗位应该收缩还是开发的两难问题。公益性岗位的支出费用占就业专项资金的比例较高，影响到就业资金的其他补贴项目的开展与落实。如，保护性就业资金主要包括公益性岗位补贴、特定就业政策补助、社会保险补贴及就业援助金。从全区来看，2012年全年公益性岗位支出（补贴与社会保险补贴）占到20.5亿元左右，占保护性就业资金的80%。从各个县市的情况来看，公益性岗位支出所占保护性就业资金的比例也均达到80%以上，甚至伽师县达到了100%。故特定政策补助、就业援助金及灵活就业人员与企业人员的社会保险补贴共占保护性就业资金的20%。因此，认为应该按规定让公益性岗位人员到期退出，今后只减不增或一减一补。但是又面临着难以化解的问题：一是在公益性岗位就业的大部分人员不愿意离开岗位，即使到期，也不愿退出，若硬性解除合同，会引发群体上访事件，成为影响稳定的隐患。二是公益性岗位人员因受到年龄、学历、性别、族别的限制，而且多数人因就业观念或自身条件的原因，不愿去有用工需求的企业，而且企业也因各种原因对招聘少数民族员工有所顾虑，故一旦解聘大部分人又会成为失业者，影响社会稳定。三是一些公益性岗位，如社区工作人员、劳动保障协调员等，这些人被清退之后，所在部门又面临着重新招聘、培养的问题，导致工作效率降低。四是随着城镇化步伐加快、城市建设的需要、工业园区的兴起及民生工程的实施，需要大量的公益性岗位就业人员。

2.解决公益性岗位问题的对策建议。首先，公益岗位的管理及监督应搭建自上而下的公益性机构体系，做到规范管理及有效监督。一是成立公益性机构，搭建起各个职能部门，如财务科、人事科、后勤科、社区科、环卫科、劳动保障科等各个相应的部门。二是制定相关的规章制度，安排专人负责相关的工作。三是给予公益性岗位公益性编制、公益性岗位平台建设经费直接拨付到位，公益性岗位人员工资应随最低工资标准实现同步增长及建立正常的岗位薪酬增长机制。四是公益性机构相应部门的人员均由公益性岗位人员担任。这样，公益性岗位人员的管理、编制、经费、工资等重要环节都有了保障。

其次，通过多渠道、多途径降低公益性岗位支出费用占就业专项资金的比例。一是通过搭建的自上而下的公益性岗位管理机构，使有需求的政府、企业、社会组织、单位或个人可以向公益性岗位机构购买公益性服务，公益性机构还可以接受个人或企业或公益性社会组织的捐赠。二是公益性岗位所占比重极大的社区、环卫等组织或部门可以完全由公益性机构管理与服务，取消其事业编改为公益性编制，尤其是社区居委会属于城镇居民的自治组织，其地位相当于农业区的村民委员会，故可以参照村民委员会的管理模式取消事业编。三是政府应转变职能，做好监督、指导及帮扶工作，将公益性岗位交给公益性岗位管理机构，政府从就业专项资金中支付公益性岗位的平台建设费用即可，公益性岗位经费主要来源应是所需方购买的公益性服务经费。

再次，做好公益性岗位就业人员的退出及新增就业困难人员的补充工作。一是做好大中专毕业生的就业工作。近年来随着大中专毕业生就业难而在公益性岗位中占很大的比例，其多数具备就业能力，故今后公益性岗位的就业困难人员的认定，应该将失业5年之内的大中专毕业生认定为非就业困难人员。二是政府需要结合各地实际，对公益性岗位管理机构研究制定相应的就业扶持政策、开展就业服务与职业技能培训和创业培训，从而畅通公益性岗位就业人员的出口及提升公益性岗位就业人员的服务能力。三是依托社区调整或开发新的公益性岗位。据人口较大及新建社区的需要，如家政服务、社区小饭桌及托幼、老等这些需求潜力极大的行业，参照社区直销菜店模式，拓宽公益性岗位的就业领域。同时，将小微企业引入社区，让部分就业困难人员就地培训与就业，满足了部分人尤其是大龄女性及少数民族女性就近就业的愿望。

综上所述，解决公益性岗位补贴面临的问题及有效解决问题的措施能否落实到位，关键是要搭建自上而下的公益性岗位管理机构体系，使公益性岗位就业困难人员更好地以最小的经济效益发挥最大的社会效益。同时，通过转变政府在公益性岗位的开发、使用、管理过程中的职能，即由承包就业转变为监督、指导及帮扶就业，做好公益性岗位就业困难人员的退出与补充工作，从而降低公益性岗位支出费用占就业专项资金的比例，使就业专项资金的各项补贴比例能更加合理化。

[1] 刘海燕.公共服务供给机制转型中的公益性岗位研究[J].行政与法，2012（06）.

[2] 曹书玲.承德市公益性岗位情况调研报告[J].艺术文化交流，2012（03）.

[3] 李中峰，翁仕鹏.西藏公益岗位包容效应研究[J].中国藏学，2012（03）.

[4] 仝国龙，曹振华.浅析河南省公益性岗位建设[J].传承，2010（06）.

[5] 胡蝶.公益性岗位开发与大学生就业分析[J].浙江树人大学学报，2011（05）.

责任编辑：李月明

C916

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.06.10

*本文系新疆社会科学院2013年度院级青年项目“新疆公益性岗位的开发与管理现状研究”（项目编号：13Q01）的阶段性研究成果