矿产资源补偿费与资源税征收及制度演变耦合分析

王燕东，曾凌云

（中国国土资源经济研究院，北京101149）

1 矿产资源有偿开采制度的建立

建国以来，我国矿产资源开采经历了计划经济时代的无偿取得和无偿开采到改革开放以后市场经济时期的有偿取得和有偿使用的发展阶段。1984年，国务院颁布实施了《中华人民共和国资源税条例（草案）》和《中华人民共和国盐税条例（草案）》，开始对矿产资源开采征收资源税。1986年《中华人民共和国矿产资源法》颁布实施，明确了探矿权、采矿权有偿取得，开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费，将矿产资源有偿使用以法律的形式确立下来。在现行矿产资源法律框架下，我国矿业权有偿使用制度由矿业权有偿取得制度和矿产资源有偿开采制度两部分组成。而矿产资源有偿开采则体现在矿产资源补偿费和资源税两个方面。

矿产资源补偿费是按照矿产品销售收入的一定比例计征，其计算方式为：矿产资源补偿费金额＝矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数（其中，开采回采率系数＝核定开采回采率／实际开采回采率）。矿产资源补偿费由地质矿产主管部门会同财政主管部门征收，中央和地方5∶5分成（少数民族地区4∶6分成），实行专项预算管理，主要用于矿产资源勘查。矿产资源补偿费设立的主要目的为了维护国家对矿产资源的财产权益，保障和促进矿产资源的保护和合理开发利用，是矿产资源有偿使用制度的重要组成部分。

资源税是为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的税种，其应纳税额按照从价定率或者从量定额的办法，分别以应税产品的销售额乘以纳税人具体适用的比例税率或者以应税产品的销售数量乘以纳税人具体适用的定额税率计算。资源税由地方税务部门征收，由中央和地方分成，实际上全部留给地方。征收的主要目的是调节矿山企业因矿产资源禀赋质量和开发条件的差异而形成的级差收入。矿产资源补偿费和资源税设立以来，我国一直处于“税费并存”的状态，二者的性质、测算、征收、使用和功能各不相同，都为促进矿产资源合理开发利用和矿业经济发展发挥了积极作用。

2 矿产资源补偿费、资源税制度改革情况和存在的主要问题

2．1 矿产资源补偿费征收制度改革

1994年国务院颁布实施《矿产资源补偿费征收管理规定》以来，国务院和国土资源等部门出台了一系列规章和规范性文件加强和完善矿产资源补偿费征收和使用管理。1996年，为了加强和规范矿产资源补偿费使用的管理，提高财政资金使用效益，财政部和地质矿产部联合印发了《矿产资源补偿费使用管理暂行办法》（财基字〔1996〕1076号）。1997年，国务院发布222号令对《矿产资源补偿费征收管理规定》进行了修改，将其中第十条第一款修改为“征收的矿产资源补偿费，应当及时全额上缴，并按照下款规定的中央与省、自治区、直辖市的分成比例分别入库，年终不再结算”，提高了矿产资源补偿费的入库和分配效率。2001年，财政部和国土资源部又联合发文对《矿产资源补偿费使用管理暂行办法》进行了修改。2006年4月，国土资源部印发《关于加强矿产资源补偿费征收管理促进煤矿回采率提高的通知》（国土资发〔2006〕88号），严格和细化的煤矿开采回采率的核算。6月，国土资源部印发《关于加强矿产资源补偿费征收管理的通知》（国土资发〔2006〕116号），强化了矿产资源补偿费征收，规范和完善了补偿费的减免、征收、入库管理，促进了开采回采率的提高。同年9月，国务院批复了财政部、国土资源部、发展改革委联合上报的《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》，由财政部会同国土资源部、发展改革委研究调整矿产资源补偿费费率，探索建立浮动费率制度，在山西、内蒙古等8个省（区）开展试点。2012年，国土资源部印发《关于做好中外合作开采石油资源补偿费征收工作的通知》（国土资厅发〔2012〕14号），规定了中外合作开采石油需缴纳矿产资源补偿费。2013年7月，国土资源部印发《关于进一步规范矿产资源补偿费征收管理的通知》（国土资发〔2013〕77号），进一步明确了开采回采率系数的确定，进一步规范了矿产品计征销售收入的确定，明确了金、铜、钨等9中矿产计征销售收入计算方法和相关系数。

2．2 资源税征收制度改革

我国的资源税早在1984年开征。根据1984年9月18日国务院颁布的《中华人民共和国资源税条例（草案）》，以销售收入利润率，按照超额累进税率计缴（表1）。1993年，国务院以139号令发布《中华人民共和国资源税暂行条例》，对1984年资源税制度作了重大修订，改变了税额标准确定办法，不再按超额利润征税，而是按矿产品销售量征税，并把盐税并到资源税中。该条例颁布实施以来，财政、税务等部门印发了一系列文件加强和完善资源税征收管理。1994年税制改革把资源税征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，不管企业是否赢利都普遍征收。1998年，国家税务总局印发了《中华人民共和国资源税代扣代缴管理办法》，细化了资源税代扣代缴有关规定。2003年，财政部、国家税务总局印发了《关于调整石灰石、大理石和花岗石资源税适用税额的通知》（财税〔2003〕119号），调高了石灰石、大理石和花岗岩3个矿种的税额标准。2006年，财政部、国家税务总局印发《关于调整岩金矿资源税有关政策的通知》（财税〔2006〕69号），调整和细化了岩金矿税额标准。2007年1月，财政部、国家税务总局发文调整盐资源税适用税额标。7月，国家税务总局印发《关于进一步加强资源税管理工作的通知》（国税发〔2007〕77号），加强了纳税人户籍管理，提高了小矿山企业的自主申报纳税比例，细化了小矿山企业的资源税的核定方式并强化了征收管理，加强了资源税的减免和零散税源管理。同年，财政部、国家税务总局还发文调整了焦煤、锌、铜、钨等矿种的资源税适用税额标准。2008年，又调整了硅藻土、珍珠岩、磷矿石和玉石等矿种的资源税税额标准。2009年，提高了煤炭资源税适用税额。同年，全国人大财经委建议择机出台资源税改革方案。2010年3月，两会政府工作报告提出推进资源税改革列入改革重点，从价计征方式呼声渐起。5月，又对耐火粘土中的高铝粘土和焦宝石以及萤石的资源税适用税额标准作出调整。同年6月，财政部、国家税务总局选定新疆从原油和天然气入手开始资源税改革试点，实行从价计征，税率定为5%。同年7月，试点扩大到西部12个省（区）。2011年3月，财政部、国家税务总局发文调整了稀土原矿资源税税额标准。同年4月，国家税务总局发布的《“十二五”时期税收发展规划纲要》提出继续推进费改税，全面改革资源税，按照价、税、费、租联动机制，适当提高资源税税负，完善计征方式，将重要资源产品由从量定额征收改为从价定率征收。同年8月，国务院发布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》（国发〔2011〕26号）要求积极推进资源税费改革，将原油、天然气和煤炭资源税计征办法由从量征收改为从价征收并适当提高税负水平。同年9月，国务院第173次常务会议修改了《中华人民共和国资源税暂行条例》，在现有资源税从量定额计征基础上增加从价定率的计征方法，调整原油、天然气等资源税税率。2012年2月，财政部、国家税务总局又发文上调了铁矿、锡矿、钼矿、菱镁矿、滑石和硼矿6种矿产资源的适用税率标准。2013年12月，财政部、国家税务总局发文调整岩金矿石等品目资源税税额标准。资源税税目税额幅度情况列于表2。

表1 1984年资源税税率

表2 资源税税目税额幅度表

2．3 存在的主要问题

征收矿产资源补偿费设立的依据是维护国家对矿产资源所有权的财产权益，资源税的设立依据是调节级差收益。然而目前，体现国家所有权财产收益的矿产资源补偿费费率明显偏低，而资源税已经脱离了仅调节级差收益的性质，扩展到对资源绝对收益的调节，且税率不断上调，偏离了其设立初衷，模糊了其与矿产资源补偿费的界线，也不断挤占矿产资源补偿费的改革空间。

从制度演变上看，矿产资源补偿费征收管理制度演变的总体路径是不断规范和细化相关核定变量（如销售收入、开采回采率系数）的测算方法和技术规范，但从未对相对偏低的费率进行调整。资源税征收管理制度演变的总体路径是从量定额征收改为从价定率征收，且大多数矿种的税率标准都进行了上调。

因矿产资源补偿费和资源税的性质、计算方式、征收、分配、使用、功能等的差异，仅通过提高资源税税率、增加税收并不能完全实现矿产资源税费对矿产资源合理开发利用等的调节作用。同时由于资源税属地方税（除海洋石油资源税外），收入归地方财政，不能充分体现国家作为矿产资源所有者的财产权益。此外，由于二者分配及使用方式存在明显区别，也使得从矿产资源开发中获得的资源税收益不能有效用于矿产资源勘查，不利于矿产勘查开发和矿业的持续健康发展。

3 矿产资源补偿费、资源税征收情况与制度耦合分析

3．1 征收总体情况

2000～2012年，矿产资源补偿费年征收额由15．5亿元增长到197．5亿元，增长了11．74倍；矿产资源补偿费占矿产品销售收入的百分比由0．39%增长到1．23%，增长了2．15倍。同期，资源税征收额由63．6亿元增长到855．8亿元，增长了12．46倍；资源税占矿产品销售收入的百分比由1．62%增长到5．32%，增长了2．28倍（具体数据见表3）。

表3 2000～2012年我国矿产资源补偿费和资源税征收情况表

3．2 增长趋势分析

从各自增速看，矿产资源补偿费和资源税的增速相当，资源税平均增速稍高于资源补偿费相当，占销售收入百分比的增速也相当。但由于矿产资源补偿费的基数较小，2000年仅为资源税的1／4左右，在总体增长速度相当的情况下，导致目前资源税征收总额远远大于矿产资源补偿费的征收总额。

从增长速度变化趋势来看，图1为2000～2012年矿产资源补偿费和资源税各年的征收额曲线，曲线斜率大小代表了增长速度的大小。由图可见，2000～2005年，矿产资源补偿费和资源税增长速度均较低，二者增长速度相当；2006～2010年，二者增长速度均有增加，但资源税增长速度明显高于矿产资源补偿费；2011～2012年，矿产资源补偿费的增长速度和前一阶段相当，但资源税增长速度明显加快，年增幅超过40%。相比较，矿产资源补偿费保持了较低的增长速度，而资源税的增长速度不断增加。

图1 2000～2012年矿产资源补偿费和资源税征收额曲线（单位：亿元）

从占销售收入的百分比来看，图2为2000～2012年矿产资源补偿费和资源税占矿产品销售收入百分比曲线。由图2可见，2000～2009年，矿产资源补偿费和资源税占矿产品销售收入百分比相对稳定，且资源税占矿产品销售收入百分比约为矿产资源补偿费的3倍左右。从2010～2012年，矿产资源补偿费占矿产品销售收入百分比小幅提高，同期资源税占矿产品销售收入百分比则迅速增长。

图2 2000～2012年矿产资源补偿费和资源税占矿产品销售收入百分比曲线（单位：%）

3．3 制度耦合分析

从资源补偿费来看，根据前面分析，从2006年开始，矿产资源补偿费征收额的增长速度开始加快，对照其管理制度演变情况可发现，正是在2006年，国土资源部等部门出台了一系列重要文件加强矿产资源补偿费征收管理，包括国土资源部于2006年4月和6月分别印发的《关于加强矿产资源补偿费征收管理促进煤矿回采率提高的通知》和《关于加强矿产资源补偿费征收管理的通知》，以及同年9月国务院批复的《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》，有力规范和加强了矿产资源补偿费核算和征收管理，促进了矿产资源补偿费征收额加快增长，一系列制度的出台产生了一定的效果。

从资源税来看，资源税征收额也是从2008年开始加速增长，2010～2012年增长速度又明显进一步加快。对照其制度演变情况可发现，2007年国家税务总局印发了《关于进一步加强资源税管理工作的通知》，通过对提高自主申报纳税比例、细化核定方式等措施强化了小矿山企业资源税的征收管理，促进了资源税征收额的增长。2010年以来，首先是两会政府工作报告将推进资源税改革列入改革重点，酝酿从价计征，随后即在新疆等西部12个省（区）从原油和天然气入手开始试点，2011年国家税务总局和国务院先后发布的《“十二五”时期税收发展规划纲要》和国务院发布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》进一步强力推进资源税改革，之后国务院常务会议修改了《中华人民共和国资源税暂行条例》，增加了从价定率计征，调整了原油和天然气税率。2012年又上调了铁矿、等6个矿种的税率标准。对照2010～2012年资源税征收额的进一步加速增长，可见2010年以来对资源税的一系列重要改革举措产生了明显效果。

对以上矿产资源补偿费和资源税征收情况和制度演变耦合分析可以发现，资源税相关制度改革的实施效果明显要大于矿产资源补偿费相关制度改革的实施效果。究其原因主要有以下三个方面：一是矿产资源补偿费相关制度改革主要由国土资源部推动，而资源税改革国务院高度重视，财政部、国家税务总局等部门强力推进，改革层级高；二是矿产资源补偿费改革主要在规范征收和细化其核算方法上，对费率的调整仅仅停留在理论研究层面，没有运用于改革实践中，使得矿产资源补偿费费率20年来并没有进行过调整，直接导致矿产资源补偿费征收额远低于资源税征收额；三是资源税自征收以来，通过一系列相关条例的修改，扩大征收范围，改进征收方式，资源税改革力度不断加大，使得资源税征收额加速增长，挤压了矿产资源补偿费改革的空间。

4 有关建议

基于以上分析，针对矿产资源补偿费改革进度大大滞后于资源税改革等问题，提出以下政策建议。

4．1 处理好矿产资源税费关系

进一步厘清和处理好矿产资源税费关系。具体来说，矿产资源补偿费任务主要包括三个方面：一是维护国家所有者权益；二是与资源利用水平挂钩，保障资源合理高效利用；三是对矿产资源耗竭性进行补偿，实现资源可持续利用。资源税主要是调节矿产资源级差收益，是社会财富的再分配过程，体现社会公平和正义。

4．2 加快推进矿产资源补偿费制度改革

建议国土资源主管部门加大对矿产资源补偿费相关理论、性质、制度研究，加强对相关研究成果的宣传、舆论引导和转化应用，引起中央和国务院有关部门高度重视。在此基础上，由国务院牵头指导，国土资源主管部门会同财政、税务、发展改革等部门联合出台矿产资源补偿费改革方案，与资源税改革做好统筹衔接，加大矿产资源补偿费改革力度。

4．3 修改有关法律法规

通过修改《矿产资源补偿费征收管理规定》（国务院第150号令）等有关法律法规，进一步明确矿产资源补偿费的性质和地位，适当调整矿产资源补偿费征收标准，建立与资源利用水平挂钩的浮动费率制度和动态调整机制。同时，进一步强化矿产资源补偿费征管制度，完善开采回采率系数的等相关参数的核定方法，加强矿产资源补偿费的经济调节作用，促进矿产资源的合理开发利用。

通过以上改革措施，真正实现二者“并行而不悖”，充分发挥各自作用，更好的维护和实现国家对矿产资源的财产权益，同时更好的促进地方经济持续健康发展。

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