打一场“向污染宣战”的人民战争
——广东省佛山市确定2014年为“环保执法年”

黄芳 欧核

打一场“向污染宣战”的人民战争
——广东省佛山市确定2014年为“环保执法年”

黄芳 欧核

佛山市副市长许国说，战争意味着要么胜利、要么失败，是生存和死亡的问题。向污染宣战，必须坚持雷厉风行的工作作风，决策要一步到位，做事要一锤定音，查问题要一针见血，督查工作要一竿子打到底。

这是今年年初，分管副市长许国在佛山2014年“环保执法年”动员大会上讲的。他还强调，要打响这场“环保执法人民战争”，要用好“全覆盖”、“零容忍”、“大监管”、 “尚方宝剑”等武器，不惜一切手段，以壮士断腕、刮骨疗毒、破釜沉舟、背水一战的决心，夺取“战争”的胜利。会上广东省环保厅环境监察局局长周全为佛山授予印有“向污染宣战”字样的旗帜，同期还印发了《2014年佛山市环境监察工作要点》。

迅速响应李克强总理在今年两会上发出“向污染宣战”的号令，第一时间决定“环保执法年”，这符合佛山市对环保的一贯风格。

环保委员会：探索更加有效的机制

佛山是我国最早一批经历“村村点火、户户冒烟”大干快上时期的城市，在发展是第一要务的目标驱动下，招商引资曾经经历过一段不问黑猫白猫的盲目时期，上马了一批对经济增速拉动很快的涉污项目，作为先发地区的佛山同时也率先领略到发展与保护断裂的苦果。2008年，借创建国家环境保护模范城市的东风，佛山首次提出“大环保”理念，即以环保统领社会经济发展全局。在此思想指导下，佛山强制淘汰的近百家陶瓷企业，牵涉到市与区镇（街）的经济指标博弈和地方政府与属地企业之间的利益博弈，为了完成“创模”目标，政府做了大量的工作，其中的艰辛，从一开始就在创模办工作、现已提升为副局长的余永昌最清楚。整个过程中，环保部门仅仅作为指挥部，下达创建任务给各个职能部门，多数地方政府也拿出了面对过去的勇气，敢于把刀锋对准自己，无论是曾经的招商引资企业，还是一手扶持其发展壮大的本土企业，都该斩就斩。整个创模过程，共关停了1200个企业，每年减少产值至少500亿。

2002年开始的佛山水道整治，在创模后调整思路，在治理黑臭的汾江河时，专门成立了佛山市汾江河综合整治指挥部办公室，同时变单一治污为挖掘水道的社会、经济、文化价值的综合整治，将污染治理、经济开发、景观建设、重塑岭南文化放在一个大盘子里统筹安排，如今汾江河水变清了，美人蕉、香蒲、风车草等多种水生景观植物，在河面上形成了一道美丽的风景线。每到傍晚或周末，到河边散步、放松、休闲的市民也多起来。

长期以来，虽然按照我国环境保护法律、法规的规定，在环境保护事项上，环保部门行使统一监督管理的职能，其他相关部门结合各自职责进行监督管理；但在实际操作过程中，由于各部门职责不清，管理中又缺少相互配合、协调，致使地区与地区之间、部门与部门之间因环保问题互相推诿责任的现象，严重影响着环境管理的效果。

大环保的经验让佛山市尝到统筹治理的经济性和效果，经过多年的实践，2013年，佛山市首先成立了环境保护委员会（简称环保委员会），以彻底解决多头管理的弊端。

如今佛山的环保形势仍然比较严峻。首先是大气环境质量有待提高，空气中的二氧化氮及可吸入颗粒物含量高于新的空气质量标准，臭氧指标超标情况比较严重；其次，水环境方面，由于城市管网未完全接入污水处理厂，导致处理厂负荷不足；再者，生态开发超过整个生态承载力，生态用地匮乏。这些都是佛山未来几年须着力解决的问题。

市长刘悦伦视察佛山市河涌整治状况

开展机动车尾气现场检测

环境执法现场照片

因此在佛山环境保护委员会成立当天，佛山市委副书记、政法委书记周天明 说，“全面整合和取代各种环保工作小组和环保联席会议，理顺环保工作多头管理的局面，改变过去多头管理和事后介入的弊端，实现对各区的统筹、管理和协调，突出权威性、前瞻性，当好裁判员，充分发挥高位指挥的作用。”

这就意味着，佛山将进一步强化环境与发展综合决策机制，将环境保护融入经济发展全过程，更加突出环境保护的统一性、前置性和全面性。

100 件实事：塑造政府责任形象

目前，佛山已有1868台锅炉完成了治理或淘汰，完成率近80%；推行黄标车淘汰，黄标车原有20.5万辆，目前已减少了2.7万辆；建起了污水处理厂累计达54座，污水处理能力达到228万吨/年。但是在市政府眼里，大气污染和水污染仍是佛山的短板，他们清楚地意识到与生态文明建设目标以及人民群众对水和大气质量的要求相比仍有一定差距。

因此市委书记李贻伟说：“环保工作关乎民生，非做好不可。环保不合格，政府就不合格。”

如何做合格的政府？三月，刚刚到任的彭聪恩局长签发了年内超过40亿的环保民生计划，要完成100项环保民生实事，来塑造今年满意政府的形象。在全市环境保护工作会议上，市长刘悦伦与五区领导签署建设满意政府100项环保民生实事责任状。其中，将投入23.9775亿元投入50项水环境整治项目，治水成为佛山今年环保重头戏，南北大涌综合整治、汾江河禅城段成为整治的重点区域。计划由禅城区政府投入9406万元，除污水管网工程建设外，将确保诚通纸业、联达纺织、东亚股份3家排污大户在2014年底前停止排放污染物。佛山市环保局负责人表示，100项环保民生实事在治水方面的目标是要求COD达到五类水的标准。

除治水之外，治气成为今年佛山环保工作的又一项重点，预计投资12.2亿元。在100项环保民生实事中，大气治理方面共有25项，主要涉及发电厂污染治理、陶瓷纺织企业锅炉淘汰整治、黄标车淘汰、黑烟车淘汰等内容，并通过电力行业“超洁净排放”改造工程，电力行业大气污染将大幅度削减，估计全市区域PM2.5浓度可下降6%左右。

为确保任务完成，除了相关责任单位还签订责任书，环保民生实事将列入环保责任制考核内容，市环委会办公室组织有关职能部门组成检查组，不定期对环保民生实施进展情况进行督查督办。

佛山市环境保护委员会成立，向专家组成员颁发证书

如果说100件实事是指令，那么环委会督办就是保证完成的工作机制。

同时还通过的《佛山市人民政府办公室关于开展编制政府权责清单工作的通知》，是确保包括100件实事在内的政府项目依法、合规操作、执行，从制度上杜绝违规违纪的现象发生，保持干干净净的政府形象。《通知》要求通过行政职权的清理和管理标准的制订，编制和公布各级政府“1+4”权责清单，建立权责清单制度，并在南海区试点运行。“1”即佛山市各级政府部门“行政职权清单”，它是各有关部门按法无授权则禁止原则依法确定的行政职权的总和，以清单形式公布实施。“4”即以“行政职权清单”为依据，派生的“投资准入负面清单”、“投资准入审批清单”、“市场监管清单”以及“市、区、镇（街）政府层级管理权责重点清单”，按法无禁止即准入、权责对等的管理原则，明确行政机关事前、事中、事后管理准则和三级政府管理重点，形成前后关联、互为印证的链条式、清单式管理模式。清理结果经审查确认后，以市、区两级政府公布实施，并由同级政府授权相关机构进行动态管理。

目前《通知》对工作步骤作出了具体规定，今年11月底前完成清理行政职权和编制权责清单；12月底前在佛山南海区范围内试行行政职权运行标准。

面对权力腐败，佛山积极响应中央反腐号召，从制度设计上切断腐败的出路，这点佛山环保又走在了前头，兴许是全国的前头。

“环保执法年”：全天候执法、量化考核

在工业城市中，传统制造业大多和污染沾边，复杂、艰难、代价巨大，几乎可以被视为政府环保工作的天然标签。对于佛山，环保远远超过其字面上的意义：它是整座城市的命脉，是对未来发展的抉择，更是政府的形象，因此佛山十来来，不计成本地努力践行，走向富裕、宜居、持续发展的路上，或被动、或主动地与来自产业本身的污染开战，这场“战争史”浓缩了佛山发展中最核心的内在矛盾。

一个细节是，2004年的佛山充满青春的气息，“一市辖五区”的行政管理体制此时刚刚运作一年。在时任市长梁绍棠所作政府工作报告中的一年回顾部分中，涉及到了方方面面内容，但找不到关于环保的专门小节。此后在佛山市政府工作报告中，环保“地位”的一次鲜明转折，出现在国际金融危机阴影笼罩的2008年。在时任市长陈云贤所作的政府工作报告中，“生态环保建设成效”相关内容罕见地出现在全文的第三段。这背后的一个重要背景是，在报告出台前的2007年，佛山正在掀起对陶瓷业空前力度的整治，环保风暴席卷数百家企业。南庄、石湾等陶瓷专业镇的天空，乃至国内相关产业的区域结构都由此发生改变。

2014年政府工作报告中，有关环保内容的一大亮点，占据了空前的篇幅。仅在新一年工作部署中，“全力推进生态文明建设，打造绿色美丽家园”这一单独小节，就有1058字。这一篇幅占据了全文1.7万字的十七分之一。在一年仅一次、堪称“寸土寸金”的政府工作报告中，篇幅往往就意味着重要性和各种资源的投入程度。

“哪怕经济零增长，也要通过第四次整治让汾江变清。”在2001年汾江综合整治会上，时任佛山市长梁绍棠的决心，让舆论为之一振。尽管具体问题和表述不同，但这种“环境重于GDP”的理念现在已经被广泛认同。在发展与污染的对弈中，历任佛山市主官们在环境与GDP的抉择面前，态度都一脉相承。佛山历届政府围绕水、气两条主线而制定的环保文件大幅度增加，从各种角度封堵污染物，逐渐形成越来越严密的监管体系，填补了众多空白。今年5月中旬，佛山市出台《大气污染防治行动实施方案(2014-2017年)》，同时还会对电厂、陶瓷、铝型材、玻璃制品四大行业出台大气整治方案的消息，令企业界为之瞩目。

3月7日，广东省环保厅环境监察局授予佛山市一面“向污染宣战”的蓝色大旗，标志着佛山市“环保执法年”拉开大幕。“环保执法年”工作将重点解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题，以严惩环境违法行为重点，以加强行政执法与刑事司法衔接为突破口，对违法排污行为露头就打、严惩不贷。佛山市环保局局长彭聪恩在授旗仪式上说：“全体人员，尤其是领导干部以身作则，带头不说情、不打招呼，绝不做通风报信的违纪行为。”他还强调，“环保执法年”工作要以“快、准、硬、狠、廉”加大执法力度，实施铁腕治法：一是要扫除时间和空间死角，实现“执法全覆盖”；二是对企业的检查要实施“零容忍”，做到“三不”（不定时间、不打招呼、不听汇报）和“三直”（直奔现场、直接督查、直接曝光）；三是要用好“两高”司法解释的“尚方宝剑”，严惩环境违法犯罪；四是要构建四级联动的“环境大监管”体系，编织纵向到底、横向到边的监管网络。

紧接着，4月16日晚，高明环保部门执法人员到佛山骏鸿纺织印染公司进行突击检查发现，厂内一处市政水渠冒出大量泡沫状污水。执法人员立即对污水进行取样。5月28日，佛山骏鸿纺织印染公司收到一张沉重的告知书。由于超过一个月不正常使用环保设施，被高明区环保局处以约94.5万元罚款。这也是佛山史上单笔最高环保罚单。

今年3月中旬，高明区环保局在夜间“飞行检查”时发现，该厂污水处理设施投药量不足、菌种大部分死亡、氧化池内的填料没有挂膜，排放的污水颜色较深、悬浮物较多。

深入检查发现，该工厂自今年2月中旬开始出现菌种死亡，此后一个多月内污水处理设施一直不能正常运行。另有部分污水甚至未经任何处理，直接外排经市政管道流入江河。

由于违法行为持续时间较长，情节严重，高明区环保局对骏鸿实施顶格处罚。据了解，该公司一个多月内应缴排污费30多万元。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十三条的规定，该公司除需立即整改外，还需缴纳排污费数额三倍罚款，约为94.5万元。

据高明区环运局透露，企业的环保违法成本并不高。一般企业污水处理费为每吨2～3元，以骏鸿编织印染公司为例，该厂每天排水近1万吨，每天的处理费需要2万多元。而一旦被查出偷排，按现有法律罚款金额一般不过几万到十几万，偷排几天便可以“赚回”。明年开始，全国实施新环保法，可以采用“以日计罚”、“上不封顶”的方式对违法企业进行行政处罚，将大大提高企业的违法成本。

这张94.5万元的罚单切实让企业感到“肉痛”。骏鸿公司行政部一名宋姓负责人直言，这么高额的罚款让企业“压力很大”，目前，该企业正在进行整改。

我们有理由相信，佛山的“环保执法年”，重拳打击环境违法行为，一定能赢得“向污染宣战”的胜利。