论我国大部制改革背景下的食品安全监管改革*

邹静 李冀宁

◆食品安全监督

论我国大部制改革背景下的食品安全监管改革*

邹静 李冀宁

《国务院机构改革和职能转变方案》构建了国家食药总局、农业部及卫生和计划生育委员会“三位一体”的食品安全监督管理新架构。但是此轮改革后，我国的食品安全仍存在诸多尚待解决的问题，应从加快相关法律的修改速度，加快中央至地方部制改革的步伐，明确各部职责、合理设置部门机构和积极推进食品安全新标准的制定工作等方面继续深化改革。

大部制改革；食品安全；监管

2013年3月10日，第十二届全国人民代表大会第一次会议批准通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。该方案对各部门的食品安全监管职能进行了重大整合，构建了国家食品药品监督管理总局（以下简称“食药总局”）、农业部及卫生和计划生育委员会（以下简称“卫计委”）“三位一体”的食品安全监督管理新架构。对我国食品安全监管而言，这一新的构架既提供了新路径，同时也带来了新挑战。

一、大部制改革给我国食品安全监管带来的新展望

长久以来，我国食品安全监管模式存在着多头监管、职责不清、体制不顺和协调困难等问题。大部制改革方案对我国食品安全监管体系进行了重大调整，为完善食品安全监管开启了新的路径。

（一）减少监管职能交叉以完善食品安全监管运行机制

大部制改革改变了我国食品安全监管的多部门架构，将原先农业、工商、质检、卫生和食药等多个部门涉及食品安全监管的职能进行了统合，将工商、质检部门的食品安全监管队伍和检验检测机构划转食药监管部门，并保留“国务院食品安全委员会”，其具体工作由食药总局承担。此合并职能重复的多个部门的举措，充分体现了精简、统一和高效的改革理念，也被期望能最终解决“职能交叉，多头管理”的问题，从而理顺食品安全监管体系。

（二）落实完善食品安全监管的行政追责制以构建食品安全问责机制

大部制改革后，经过精简、整合和重构后的食品安全监管主要职能被压缩到了三大部门：食药总局汇集了改革前食药、工商和质检部门的食品监督及食品检验检测职能；农业部在保有农产品质量安全监管职能的基础上，接管原商务部负责的生猪定点屠宰监督管理工作；卫计委负责制定食品安全风险评估和食品安全标准。这些举措旨在通过“化繁为简”以解决长期以来食品安全监管中“相互推诿职责，无法追究责任”的乱象，由此构建起食品安全问责机制。

（三）健全完善食品安全综合协调机制以更好维护食品安全

大部制改革虽整合了食品安全监管的相关部门，但“监管分治”的局面依然存在，综合协调不可避免。因此，国家食药总局应加挂“食品安全委员会办公室”（以下简称“食安办”）牌子，承担食品安全委员会的日常工作，并通过综合协调，进一步联合食药总局与农业、卫计委等诸多部委，以切实保障食品安全工作的有效开展。

二、大部制改革中我国食品安全监管存在的问题

大部制改革是我国食品安全监督管理体系改革的一个必然方向，但食品安全监督管理工作的庞杂性决定了这一改革之于监管不可能一蹴而就。此轮改革之后仍然存在一些需要进一步解决的问题。

（一）相关法律修改的滞后与改革不适应

大部制改革后，虽然职能转变的相关部门已获得了合法地位，但有关其职责的法律条文却没有及时跟上，这非常不利于食品安全监管工作的开展。比如，《食品安全法》第四条第三款规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”大部制改革后，食药部门的执法人员在对食品生产和流通领域中的食品安全进行执法监督时，其法律地位就会遭遇尴尬。再如，《食品安全法》第四条第二款规定：“卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，……食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。”而大部制改革后，在国家食药总局加挂“食安办”的牌子，这就使得上述法律条文成为一纸空文，或者是让食安办的法律地位处于不明状态。

（二）自上而下的改革时间差可能造成监管缺失

大部制改革方案出台后，至2013年底，全国绝大部分的省级行政区已经完成了职能交接和人员划转手续，其具体方式或遵循上下对口的常规模式，或因地制宜地大胆探索行政体制改革新路子。但各地职能转变的进程要视当地的具体情况而定，这就造成了地方行政部门全面完成改革存在时间差。特别是在未完成职能转变的地区，虽然机构改革之前，原职能部门仍执行现有职能，但不排除有些地方的相关职能部门已获知中央改革方案出台后其部分职能将不复存在，于是就持“等、看、望”的态度，在履行其相关监管职能时日渐消极；而地方改革方案仍迟迟未见出台，这就导致了监管的缺失。

而且，就完成交接的新职能部门而言，由于存在人员配置不齐及业务技术力量不成熟等问题，其接受了工作并不意味着就能在短时间内进行有效的监管，这也会造成监管的缺失。

（三）整合后的食品安全监管体系并非天衣无缝

大部制改革勾画出了一幅“小政府、大社会”的愿景，即通过压缩、整合行政资源，避免政出多门和职能交叉的问题，从而提高行政效率、实现“无缝隙”公共服务。但是大部制改革后依然有可能在部际之间和部门内部产生监管缝隙。

首先，可能出现部际新缝隙。大部制改革精简后的食药总局、农业部和卫计委三大部门是否能真正解决好食品安全监管中“职能交叉、多头管理”的老问题尚存疑惑。比如，超市售卖的鲜猪肉处在商品流通环节，当属食药部门监管；但当食药部门发现问题猪肉的产生根源可能在养殖环节中时，便会产生如何移交案件至农业部门的问题；如果鲜猪肉既存在商品流通环节中因仓储保鲜等方面而导致的问题，又存在生产环节中的饲料问题，那么究竟该由谁来负主要监管职责便可能牵扯不清，甚至可能出现两大部门相互扯皮推诿的情况。可见，大部制改革在加强部门间的协调合作上仍任重而道远。

其次，重新整合的大部门中，内部处室之间的职能分工也可能会产生缝隙。大部制改革将原先分散在多个部门的食品安全职能集中至两大部门，使得农业和食药部门规模日趋庞大——尤其是主要担负监管职责的食药部门，将会面临繁冗庞杂的各种事务性工作。事实上，各省级食药部门在承接新职能后，还是按照“生产—流通—餐饮消费”三个环节在设置内部处室。比如，广西壮族自治区食品药品监督管理总局下设“食品生产监管处”“食品流通监管处”和“食品餐饮监管处”三个处室。如果只是将原质监部门和工商部门的职能简单整合至食药部门，那么也就只是将原部际之间的职能交叉缩小到了食药内部各处室的职能交叉。职能交叉问题如不解决，必将出现内部处室之间的相互扯皮推诿的情况，由此部门内部的监管缝隙便可能产生，进而影响到食品安全监管机制的有效运行。

最后，食安办各项工作的开展或存在阻力。食安办设在食药总局下，与需要协调的农业部和卫计委同属于正部级单位。当涉及需要在这三个部门间进行综合协调的食品安全监管问题时，同级部门之间的协调和管理可能会不够通畅。

（四）食品安全统一新标准的出台与完善面临挑战

为了加强我国食品安全标准的统一，卫计委全方位承担了食品安全标准的整理、修订和起草工作，一改之前的农业、质检、工商和卫生等“多部门、多标准”的状况。2009年《食品安全法》虽然分别赋予了中央和省级卫生行政部门统一制定食品安全国家标准和地方标准的职责，但由于缺乏实际工作经验、相关技术科研人员及有效的协调机制，上述部门并未能真正解决标准繁多、老化、矛盾、重复、交叉、不配套及不适用等问题。相关研究表明，截止目前，我国现行的有效食品安全标准有5264条，其中归口到卫生部门管理的有688项，仅占到总数的13.07%；[1]其余涵盖食品加工及农副产品、食品工业基础、食品检验方法、食品包装材料及容器等的4576项，涉及食品安全标准的整合、归统和消除重复交叉等工作，将是卫计委所要面临的巨大挑战。

三、大部制改革下食品安全监管的改革建议

（一）加快相关法律的修改速度

如前所述，一项新政策的出台，必然要伴随着对与之不适应的法律的及时修正。大部制改革虽然带来了部门职能的转变和新政策的实行，但这种变化需要在相关法律中加以明确。因此，立法机关应及时根据大部制改革的内容，对现行的《食品安全法》《农产品质量安全法》等与食品安全相关的法律进行及时修订，及时确认相关新职能部门的合法地位和法律职责，最终确保改革成果的合法性。

（二）加快中央至地方部制改革的步伐

大部制改革整合了许多职能相近的部门，也新组建了若干部门。随着食品安全监管“三定”方案的出台，国务院层面的改革既已完成。尽管根据改革总体方案，各地方层面的改革也将进行，但如前所述，地方改革的速度可能会参差不齐。因而，当务之急是加快各地方食品安全监督部门的部制改革步伐，尽快落实新的食品安全监督管理部门及其职能设置，避免由于在新机构建立过程中产生的时间差所带来的监管空缺。

（三）明确各部职责，合理设置部门机构

如今，食品安全监管职能压缩至三大部门，一改原先“分段监管为主、品种监管为辅”的模式，开启了“品种监管为主，分段监管为辅”的新模式。新模式能否有效解决职能不清、责任不明的问题，关键在于能否明确职责、合理设置部门机构。

首先，应细化各监管部门具体职责。食品安全监管范围划为农产品和食品两大类，分属农业部门和食药部门监管。监管缝隙极有可能因难以区分某些介乎农产品与食品之间的监管客体而形成。因此，应细化这两大部门的职责，明确其监管范围，以概念归纳法或列举法等形式区分农产品与食品的界限，从而避免部门内部之间的重复监管或监管缺位。

其次，合理设置各部门的内部机构。在新的食品安全分类统一标准未出台的情况下，考虑到旧有行政资源的有效利用问题，部门内部仍可暂时保留“分段监管”模式。针对部门内部因“分段监管”可能产生的监管缝隙，如中小作坊产销一条龙的食品，则应通过建立信息共享平台、内部沟通协调机制和案件移交程序加以解决。但改革需明确的是，部门内部的“分段监管”模式也只是处在试运行阶段，最终是否需要转变为“品种监管”模式，还需视运行成效而定。

再次，加强食安办的职能建设。目前，国家食安办设在食药总局，实行“一套人马两套牌子”，负责国家食品安全委员会的日常工作，包括统筹政策、制定规划并提供建议及咨询，协调指导和落实监督责任；建立信息平台且完善信息公开制度，领导处理重大突发事件等。以上职能急需在机构设置上得到充实和完善，才能确保食品安全监管体系全局一盘棋。

（四）积极推进食品安全新标准的制定工作

卫计委应完善《食品安全标准实施监督管理办法》，明确标准的制定和修订程序；应设置独立部门负责食品安全新标准的收录、整理、修订及制定工作；通过项目招标、科研开发等方式鼓励有研究能力的机构、团体参与到食品生产、销售和消费等环节的食品安全标准化制定工作。此外，在有了技术性突破时，还应及时制定新标准，供食品生产者、食品安全监管部门参照。

食品安全关乎国计民生。李克强总理在2014年《政府工作报告》中就强调，要建立从生产加工到流通消费的全过程监管机制、社会共治制度和可追溯体系，健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制；严守法规和标准，用最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，坚决治理餐桌上的污染，切实保障“舌尖上的安全”。大部制改革在食品安全监管上的调整，是中国在食品安全监管道路上迈出的关键一步，但绝非最后一步。相关部门惟有在食品安全监管“三位一体”的框架下不断深化改革，才能织好食品安全监管这张大网，真正成为人民健康的守卫者。

[1]何强.食品安全国家标准体系建设研究[D].湖南:中南大学,2013:17.

（责任编辑：刘世彧）

On the Reform of Food Safety Supervision under the Background of Super-ministry Reform in China

Zou Jing Li Jining

The Scheme of State Council Agencies'Reform and Function Transformation has constructed"a new structure"of food safety supervision and management including the State Food and Drug administration,Department of Agriculture and Health and Family Planning Commission.Whereas after this round of reform,there are still some problems to be solved in food safety in China.Therefore,the reform should be deepened from the following aspects:speeding up the revision of related laws;speeding up the ministry reform from the central to the local departments;clarifying the duties and responsibilities of different ministries;setting up sector institutions reasonably;and actively promoting the formulation of the new standard of food safety,etc..

super-ministry reform;food safety;supervision

本文系2011年广西哲学社会科学研究课题“食品安全‘大部制’改革与食品安全法律问题研究”（项目编号：11BFX019）的阶段性成果。

邹静，广西卫生职业技术学院讲师，主要研究方向为宪法行政法。李冀宁，广西大学法学院教授，主要研究方向为宪法行政法、卫生法学。