试析地方税体系面临的困境与完善路径

●高 辉

地方税是处理中央与地方财力事权关系的重要制度安排，是地方政府实现地方层面国家治理的基础。随着新时期我国经济体制改革的深入，现行分税制财政体制及地方税制度安排在发挥重大职能作用的同时，也面临着诸多困境，尤其在预算管理改革、“营改增”等深入推进的背景下，问题更为凸显。

一、现行地方税体系面临的困境

目前的地方税体系在分税制体制运行近20年后面临诸多困境，已不能完全适应加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的要求，亟须进一步规范完善。

（一）地方税收收入规模偏小，自给率不足

分税制改革后，地方税收收入总量虽逐年扩大，但占全国税收总收入的比重却呈下降趋势，2012年地方税收收入仅占全国税收总收入的 47.0%，地方税收收入自给率严重不足，绝大部分省份都低于50%。这极大弱化了地方政府履行职能的物质基础，为弥补收支缺口，不少地方不得不采取两种措施。一方面“自己动手、广泛开辟财源”，导致土地财政、负债财政、收费财政问题日益突出。据财政部发布的2012年中央和地方预算执行情况与2013年预算草案报告，全国国有土地使用权出让金收入高达2.7万亿元，相当于全国税收收入的25.5%；据审计署发布的全国政府性债务审计公告，2012年地方政府性债务总规模已近15.9万亿元，是地方财政收入的2.6倍。另外，地方的租费种类繁多，收入规模较大。另一方面“依赖上级、争取外部支持”，本级财政严重依赖于上级转移支付。由于没有一个完善的地方税体系，缺乏具有稳定收入来源的主体税种，导致地方财政收入无法满足财政支出需要，严重依赖中央财政转移支付。2012年地方本级收入为61077.3亿元，而地方财政支出达到106947.2亿元，地方财政自给率仅为0.57，地方财政支出的大约42%来源于中央对地方的转移支付（包括税收返还和转移支付）。

（二）地方税种繁多，结构不合理

在我国目前征收的18个税种中，收入完全划归地方所有并由地方税务部门征管的税种有7个，收入主要归地方政府且由地方税务部门征管的税种有4个，另有3个税种属中央和地方的共享税（见表1）。在现行税收体系中，各级政府的税收收入高度依赖共享税种，地方税种类虽多但结构不合理，缺陷明显。一是不完善，地方主体税种缺失。地方税体系缺乏收入规模较大、有效稳定、税源成长性好的主体税种，尽管营业税、增值税和企业所得税可以看作是地方税体系的三个主要税种（2012年“三税”收入合计29878.3亿元，占全部地方税收收入的63.1%），但三个税种都具共享性质，并不能界定为完全意义上的地方税。尤其是随着“营改增”的深入推进，未来地方政府的税源更显缺乏。二是不科学，现有税种分散重叠。仅房地产税类就包括契税、房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税5个税种，并涉及营业税、城建税和个人所得税，且在房地产所有权和使用权发生转移时，印花税与契税还存在征税范围重叠的问题。三是不协调，各税种收入比重欠佳。直接税比重低，间接税比重高，影响了税收自动稳定器、筹集资金和调节收入分配等功能的发挥；财产税收入规模过小，而增值税及房地产开发、交易环节税收占地方税收收入比重偏高，助长了地方政府对上项目和开发房地产的冲动，不利于经济结构优化和地方经济平稳健康运行（见表1）。

（三）地方税制度建设滞后，体系不完善

由于我国转轨时期复杂的现实国情，地方税制度体系建设相对滞后，其本身也并不完善，一是部分税收制度设计不合理。营业税存在重复征收，并造成增值税抵扣链条断裂；部分品目资源税计征方式落后，税负水平低，征税范围窄；房产税和城镇土地使用税制度建设滞后于经济社会发展，征收范围仅限于城镇、免税范围较宽且计税依据不合理；城市维护建设税对市区、县城、镇及其他地区实行差别税率，不同地区间纳税人存在税负不公。税收制度的不合理，影响了税收功能的正常发挥，也不利于营造适应市场经济要求的税收环境。二是地方政府税政管理权限偏小。地方税收的立法权、解释权以及大部分税种的税目税率调整权、减免税权全部集中在中央。地方政府仅对车船税、房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税等一些小税种具有一定的税目税率调整权和减免税权。这虽然有助于统一税制，构建全国统一的市场，避免无序竞争，但不利于地方政府发挥自身优势组织收入和调控经济，从而加大了地方实现财力与事权相匹配的难度。三是地方税制立法级次不高。目前我国缺少一部统领整个税收体系的税收大纲或税收基本法，在地方税体系建设上缺乏法律规范和基本依据，除了企业所得税、个人所得税和车船税适用全国人大制定的法律外，其他税种均适用国务院颁布的暂行条例，税收立法级次较低，影响了执法的权威性和严肃性。

表1 我国现行税收制度体系

（四）地方税征管基础薄弱，机构不协调

目前我国分设国、地税两套税务征管机构，随着经济社会发展、税源结构变化和财税改革的深入，地方税征收管理方面的问题日渐显现。一方面，地方税征管基础薄弱。需要进一步推进依法治税，改善税收环境；税源管理基础不牢，专业化和信息化管理有待夯实；纳税人纳税成本较高，满意度偏低。另一方面，国、地税部门之间工作协调性不够。二者的工作关系尚未完全理顺，在税收征管范围划分、工作协调及规范操作程序等方面还存在一些问题。随着“营改增”试点行业的扩大，国、地税部门工作分工又会产生新的问题，作为地税系统主要征收税种的营业税逐渐转由国税部门征收，地税部门的征管范围进一步被缩减。

二、进一步完善地方税体系的路径选择

当前进一步完善我国地方税体系现实路径选择，应遵循“有利于理顺中央与地方的财政分配关系、有利于发挥市场对资源配置的决定性作用、有利于增强中央的宏观调控能力以及有利于发挥地方积极性”的总体布局的基本原则，以形成“有利于结构优化、社会公平的税收制度”为目标，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的要求，科学划分事权和收入范围、优化地方税制结构、合理配置税权、理顺税费关系、强化税收征管等。

（一）完善地方税体系的总体思路

1、理顺中央、地方的事权和收入划分关系。进一步明确各级政府间事权边界，按照外部性和激励相容原则，优先调整事权、明晰支出范围并重新配置财力，以启动新一轮财税体制改革为契机，理顺中央与地方政府间职能的划分。同时，重点考虑各种税收税基的流动性和对宏观经济的影响，即将税基流动性较强、对宏观经济影响较大的税种列为中央税，反之则列为地方税，并按照财力与支出责任匹配、基本公共服务均等化等原则完善财政转移支付制度。

2、优化税制结构。坚持优化税制结构的基本方向，逐步提高直接税在税收总收入中的比重，加大税收调节力度，完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。

3、适当下放税政管理权限。在统一税政的前提下，赋予地方政府适当的税政管理权限。税收立法权主要由全国人大行使，中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等，在中央统一立法的基础上，赋予省级地方政府适当的税目、税率、减免税调整权以及开征地方特色税种的权力。

4、加强征管制度建设。完善地方税收征收管理相关法律规定，加强税收征管信息化建设，逐步建立起全社会综合治税长效体制机制，构建以明晰征纳双方权利和义务为前提、以和谐征纳关系为目标、以规范化管理为导向、以信息化为支撑的现代税收征管体系。

（二）完善地方税体系的具体改革措施

针对我国地方税体系面临的困境，进一步完善地方税体系不仅包括税制体系自身的完善，更应包括政府间税收划分制度的调整，具体可从以下几个方面进行改革：

1、全面推进“营改增”改革。进一步扩大“营改增”改革行业试点范围，初期考虑将交通运输业、现代服务业和建筑业纳入试点范围，同时力争在“十二五”实现全行业覆盖。“营改增”之后，增值税在全国税收体系中的主体地位将无可撼动。建议将增值税作为中央、省、县（市、区）三级政府的共享税，由多级政府共享收入，取消税收收入增长部分中央和地方不协调分成比例的做法，规范中央和地方的分享制度，在保证中央可用财力的基础上，适当提高地方政府特别是省级政府的分享比例，可以边推进“营改增”改革边提高比例，通过前期改革逐步测算合适的分享比例。增值税的共享要结合各地实际，充分考虑转移支付制度规范后地方减收需要补偿和地方可支配财力需要增加等因素，按照标准化公式在各个地区间进行分配，在每个财政年度之间做好增值税收入分享的预算，使增值税成为地方政府的一个稳定、常态化的财政收入来源。

2、改革房产税。逐步整合目前房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收，及时总结上海、重庆房产税试点经验，加快房地产税立法，统筹推进房地产税费制度改革，将房地产开发、流转环节的税负转移到保有环节，适时开征不动产保有环节的房地产税。在确定纳税人方面，应明确房地产税的纳税人为在我国境内拥有建筑物所有权及土地使用权的单位和个人（即房地产业主），以及在国外拥有建筑物或土地的我国居民。在确定征收范围方面，应尽可能将所有地区、所有纳税人的不动产都纳入进来，由居民到非居民、由城镇到农村、由企业到个人（家庭）逐步扩大范围，同时考虑农村及绝大部分城镇居民的承受能力，合理设计科学的起征点、免征额及税收抵免等政策措施。在确定计税依据方面，应在考虑房地产市场价值的基础上，以房地产的评估值作为计税依据。在确定税率方面，应由中央统一立法，地方可在统一规定的税率幅度范围内结合当地经济社会发展现状确定具体适用税率。

3、改革资源税。进一步扩大资源税征收范围，采取循序渐进、分步实施的办法，逐步将各类稀缺自然资源纳入。完善税权划分，建立中央和地方合理的税收分享机制，基于各地资源禀赋不同的实际，可考虑由省级政府统筹一部分收入，用以平衡各地区资源税差异，防止地区收入差距过大，同时适度下放部分资源税的管理权限，由省级政府根据当地资源实际情况确定具体的适用税率，并由省级政府决定本辖区资源税的减免、抵扣等优惠政策。调整征收方式，根据资源的特征，采用从量定额和从价定率并存的方式，加快将煤炭和其他具备条件的资源性产品的征收方式由从量计征改为从价计征，并适当提高税率水平，同时考虑资源的稀缺程度和战略地位，对一些战略性资源实行特殊税率；对其他目前不具备从价计征条件的税目，维持现行从量计征方式，但需提高单位税额。在理顺资源开采、使用等不同环节价格关系的基础上，完善资源价格传导机制，使价格真正反映市场供求关系。

4、开征环境保护税。为充分发挥税收对环境保护的促进作用，未来有必要推动环境保护费改税。在改革初期，可选择特点税目在局部地区进行试点。待时机成熟时，对全部排放物全面适用环境保护税，在全国一次性推开。税率设计从低水平起步，且根据环境治理成本而适时调整。环境保护税可作为共享税，且以地方分享为主，以增强地方政府治理区域性污染的能力，调动地方政府保护环境的积极性，并将环境保护税收入作为生态补偿机制的重要组成部分，调节地区间经济发展和财力差距。

5、合理调整消费税征收范围、环节和税率。将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品及部分高档消费品纳入征税范围。