阶梯水价 对老百姓影响几何？

高峰

继阶梯电价之后，《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）终于在2014年新年伊始面世了。

今后凡调整城市供水价格的，必须同步建立起阶梯水价制度。当阶梯水价扑面而来的时候，大家最想问的问题就是“会不会让我们多掏水费？”有人会说“这是不是变相涨价？”也有人会问“它虽然是按照一家两口人或三口人来计算，可根本没人查过我们家到底常住了几口人。”

■ 关注民生

《指导意见》明确，各地要按照不少于三级设置阶梯水量，第一级水量原则上按覆盖80%居民家庭用户的月均用水量确定，保障居民基本生活用水需求；第二级水量按照覆盖95%家庭用户的用水量确定。第一、二、三级阶梯水价按照不低于1：1.5：3的比例安排，在缺水地区应进一步加大价差。

实际上，现在全国大约有30%的设市城市建立了阶梯水价制度，其中，省会城市、计划单列市和地级市中有50%的城市建立了居民阶梯水价制度。按照国家指导意见的时间表，2015年年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度；具备实施条件的建制镇也要积极推进。部分城市实行阶梯水价制度的实践也证明，推行阶梯价格促进节约用水的效果比较明显。

国家发改委价格司副司长郭剑英在此前接受采访时透露，在设计阶梯水价制度的时候，最先要考虑的就是要保障居民基本生活用水价格不受大的影响。

■ 变相涨价？

如果能保证绝大多数居民基本用水价格稳定，就可以让阶梯水价不至于成为变相涨价。根据前期试行的情况，到底有多少人要花更多的钱用水？又是什么样的人会受影响？

已经开始实行阶梯水价的城市调研也证实，绝大多数居民的水费负担并没有增加。

国家指导意见要求，各地应考虑季节性用水差异，以月或季、年度作为计量缴费周期。实施居民阶梯水价原则上以居民家庭用户为单位，对家庭人口数量较多的，要通过适当增加用水基数等方式妥善解决。前期试点的一些城市的解决之道各有不同。

国家发改委《指导意见》要求各地在推行阶梯水价制度时，要充分考虑低收入家庭经济承受能力，对低收入居民家庭可以采取设定一定数量的减免优惠水量或增加补贴等方式，确保其基本生活水平不因实施阶梯水价制度而降低。

由此看来，阶梯水价保障了绝大多数正常用水家庭的权益，这大部分人，可能要占到80%。他们每月买水的支出，不会明显增加。

■ 为何行动迟缓？

《指导意见》要求在2015年底前，所有设市城市原则上全面实行居民阶梯水价制度。

意见甫出，就引来舆论关注。事实上，早在2002年，多个部委就曾下发通知，要求全国各省辖市以上城市须在2003年年底前实行阶梯水价，其他城市则在2005年年底之前实施。但时至今日，实施阶梯水价的城市，为数仍有限。

而这次，阶梯水价再度被提上公共议程：《指导意见》中有时间表，也有覆盖面限定。对怎么个“阶梯”法，也有说明：各地要设不少于三级阶梯水量，第一级水量原则上按覆盖80%居民家庭用户的月均用水量确定；第一、二、三级阶梯水价，按不低于1：1.5：3的比例安排。在缺水地区，加大价格差。

话未落地，担心“调价成涨价”之声又起。对此质疑，发改委方面言之凿凿：八成居民生活用水支出不会增加。这番表态，让不少人心中的悬石落了地；可揆诸现实，许多人的乐观恐怕还得加个“谨慎”的前缀。在既往推行阶梯水价的经验中，某些地方就把“阶梯水价”当涨价的文字游戏，其目的也指向涨价，而非节水。此次价改，又能否规避前车覆辙，暂且存疑。

公众对阶梯水价的敏感，显然不在路径认知上：平心而论，在水资源紧缺的当下，恐怕没多少人对阶梯水价天然反感，而阶梯价格，是资源类价改的常用选项。以价格杠杆的调节去冲淡人们的资源消耗欲求，使之趋于理性，是节能之需，也是资源短缺现实的一种催促——若沿袭“一刀切”的定价机制，既无法避免“用水大户搭普通居民的车”，也难以满足供应质量上的多元需求。

诸多先例表明，阶梯水价能否落地的关键，在于实施层面的“正义含量”：水价与民生紧密相关，调价可否吸纳民意、尊重公众诉求，免于“单边行动”？所谓听证会，该如何避免“逢听必涨”的走过场窠臼？既然是阶梯，就该体现定价层次性，应有“托底”与“遏制浪费”的结合，加价累进率怎么定，对困难群体有无适当补贴……这些问题，也指向了调价的程序正当性。

■ 多方支撑确保水价得到普遍认可

可以想见，若水价在“阶梯”中一路上行，对应的却是水价成本成谜，对“一户一表”成本的承担主体也语焉不详，那么它必然蒙受诟病。此次《指导意见》中明确强调：全面推行成本公开，严格进行成本监审，依法履行听证程序，提高水价制定和调整的科学性和透明度……这无疑是对民意诉求的洞悉与回应。

对自来水企业来说，显然不能从共担式的节水责任中抽身。首先，水资源开发利用的条状分割、近于专营的状态就导致资源利用、配置效率的低下；再者，涉事企业在开发、输送、销售等环节将民众知情权搁置在外，缺乏起码的监督，这也制造出自来水供与需的衔接“断层”状态：比如说，一边是缺水，一边是水资源利用率不高，一边是水质不过关，一边是百姓缺乏博弈能力，只能埋单……

而就监管层面看，城市供水体制若不能理清，也会带来责任推诿、成本高昂等问题。如在自来水管理上，缺乏统筹性，外调水、本地水、地表水、海水淡化等，分属多个部门，九龙治水下，就势必带来治理上的一团乱麻。

阶梯水价，应该避免唱“独角戏”。水价调整，显然光有“阶梯”还不够，更要有连着权责的廓清：比如供水体制、水资源利用效率提升等，都应被纳入到节水的命题框架中来，而不仅是激活民众的节约用水意识。

中国是个水资源极度缺乏的国家，阶梯水价在中国完全有必要切实推进。坦率地说，对于节约用水，珍惜每一滴水，公众的意识也未必如想象的那么强烈。即便抛开道德评判，仅从制度的角度，也完全有必要将人们的行为用制度予以约束、调节。阶梯水价作为并不复杂的经济杠杆，理所当然会引入到社会行为管理的体系之中。

经济杠杆要起作用，必须要明显能够撬动人们的消费。多用水自然要多交费，但少用少交费却实在是不明显。此次两部委发的指导意见以及已经实施阶梯水价的地区，都考虑到了一级和二级覆盖率，也就是在尽量不影响公众既成消费习惯、不对生活造成明显不便的情况下，设计水价阶梯。这当然更多是出于良好的民生考虑，但问题是，阶梯层级过于宽泛，一方面有可能无法以价格敏感去撬动消费大户，同时也难以对真正的节水之家有所奖励。所谓“奖要奖得超出预期，罚也要罚得超出预期”，在目前的阶梯水价机制上没有很好体现。相反，在不明显改变用水习惯的情况下，人们的支出却普遍增加了。

如此结果要想阶梯水价机制得到公众的普遍认可，难度可想而知。

水价涉及民生，涨价人人都烦。对经济杠杆的一般理解自然是涨价可以压缩消费；但如果消费控制在一个明显低于平均的水准上，价格为什么不可以明显下降？这是一种对节约用水的奖励，同时也是一种经济杠杆。