后“土地财政”形成机制与收入结构配置

刘明慧 党立斌

（东北财经大学，大连 116025）

自1988年确立国家土地有偿使用制度和1994年实行分税制财政体制以来，地方政府高度依赖土地资源、土地相关收入占地方财政收入比例越来越高的土地财政模式逐渐形成和发展。近年来，随着国家房地产宏观调控政策力度的加大，土地财政的长久持续性问题成为社会和学界关注的热点，而且也基本达成了我国将进入后“土地财政”时代的共识。目前对该问题的研究主要集中在后“土地财政”的基本涵义、潜在风险和治理对策方面。总体来看，这些研究都是从耕地资源约束、房地产宏观调控政策导致土地出让收入减少的逻辑来进行阐释，缺乏从形成环境的视角进行深入的探讨，尚未形成从土地财政到后“土地财政”转变中动力机制、制度基础、体制环境、约束条件的完整分析框架。因此，无论是满足理论层面的探索需要还是实践层面的改革诉求，都要求全面、系统地研究后“土地财政”时代的参照系、形成机制及后“土地财政”时代土地财政收入的基本配置思路。

一、后“土地财政”参照系的选择

自1994年分税制改革后，地方政府作为一个地区最大的“地主”，拥有配置其辖区内最重要的生产要素——土地的合约自由，其土地出让行为受到的约束和限制较少。现实中土地出让金收入的绝大部分属于地方政府所有，国有土地事实上的地方所有体制为地方政府借助国有土地融资创造了机会，为中国式土地财政模式的形成创造了条件，实践过程中逐渐演变成地方的第二财政。……