发达国家乳制品质量安全监管体系及启示

桑丽丽，华欣

（天津科技大学经济与管理学院，天津300222）

发达国家乳制品质量安全监管体系及启示

桑丽丽，华欣

（天津科技大学经济与管理学院，天津300222）

从监管机制、技术标准、检测标准3个方面对美国、欧盟以及澳大利亚3个国家和地区的乳制品质量安全监管体系进行比较，分析了我国乳制品质量安全监管机构、监管责任、监管手段、监管技术的问题，认为我国乳制品安全监管体系要明确分工、优化供应链以及提高检测技术水平。

乳制品；监管机制；技术标准；检测标准

民以食为天，食以安为先。近些年来，我国乳制品安全事件频发，2008年三聚氰胺事件、2011年毒牛奶事件、2012年奶粉含汞事件，因此大量民众开始选择购买洋品牌产品。而欧美等发达国家却借助先进的技术水平和雄厚的资本力量，率先对乳制品建立了严格的技术标准和质量安全检测标准，形成完善的监管体系，乳制品安全问题鲜有发生。

1 乳制品质量安全监管体系各具特色

乳制品作为美国、欧盟各国、澳大利亚的重要食品，其质量安全对国民健康和市场稳定具有举足轻重的意义。为保证乳制品的安全，上述国家都建立了有效的乳制品质量监管体系，并取得了显著的效果，不仅保证了乳制品的质量安全，还提升了国际竞争力。

1.1 美国的协调监管机制

美国为全球乳制品产业最发达的国家之一，围绕“从农田到餐桌”的科学监管模式[1]，美国联邦政府联合多个部门和机构，建立了以食品和药品监督管理局（FDA）为主、包括动植物检疫局（APHIS）、食品安全检验局（FSIS）、国家疾病控制与预防中心（CDC）等在内的全方位监管机构体系，采取自上而下的监管模式。此外，联邦政府还设有国家卫生研究所（NIH）、农业研究署（ARS）等众多派出机构，形成了庞大的监管网络。

1.2 欧盟的统一监管模式

区别于美国多部门的协调监管，欧盟则采取权力机构统一监管的模式，设立欧盟食品安全管理局，全面处理涉及食品安全的全部事务。同时各成员国设有自己的监管机构，如法国设有奶业质量控制署负责控制全国各地区的乳制品质量监管，荷兰有牛奶及乳制品监管局专门负责处理关于乳制品的安全事务[2]。

1.3 澳大利亚的两级协同监管

澳大利亚采取两级协同监管的模式，联邦政府发挥宏观层面的引导作用，主要负责制定和颁布相关政策、技术标准以及法律法规；而州立政府则具体落实这些政策、标准以及法规的实施细节，并且进行监控。联邦政府中涉及乳制品质量监管的部门主要有隶属于农林渔业部的农业生产司、澳大利亚检验检疫局（AQIS）[3]、卫生与老年关怀部下属的澳新食品标准局（FSANZ）等。州立政府层面的监管机构主要有乳制品管理局、环保局、卫生部以及主要行业部门。

美国、欧盟、澳大利亚监管机构的比较如表1所示。

表1 发达国家乳制品质量安全监管机构比较Table1 CoMparison on dairy quality and safety supervision organization of developed countries

虽然美国、澳大利亚和欧盟的乳制品质量安全监管体系各有不同，但共同之处在于各自的监管体系都是基于本国或地区的实际情况制定并运行的。也正因为这种原因，才使得这些监管体系都发挥了各自应有的作用，达到了监管的目的。

2 乳制品监管过程各有侧重

美国、欧洲、澳大利亚作为全球乳制品产业发展较为健全的发达国家和地区，他们都强调从农场到餐桌的全程监管，注重乳制品源头的可追溯。在具体实施过程中，美国采用权威的PMO明确各个环节的技术标准，而欧盟和澳大利亚都采用HACCP，在此基础上，澳大利亚还提出FSP，通过食品安全计划来控制风险、保障安全生产。

2.1 美国通过严格的技术标准进行监管

《A级巴氏灭菌奶法令》（PMO）是美国乳制品行业最权威的技术法规代表，该法规不仅明确了从生产到销售中间各个环节的技术处理标准；而且对各个环节的参与者设立了严格审查程序和相应的处罚条款。PMO确保了美国乳制品从农场到餐桌的每个环节的安全性，从源头开始，每个步骤有着相应的行动指南，明确了A级奶及乳制品在每个环节对温度、细菌总数、药物残留、体细胞计数的技术指标的要求，例如PMO规定奶户在开始挤奶的4h内奶应该冷却到10℃以下，在挤奶结束后的2 h内温度要降到7℃或者更低。

2.2 欧盟强调乳制品的可追溯监管

欧盟和美国一样，坚持从农场到餐桌的安全产业链，强调乳制品的可追溯监管。其技术标准主要参考《通用食品法》，通过危害分析和关键控制点（HACCP原理）监控涉及食品安全的每一个环节。对生产、中转、加工处理、包装、运输、贮藏和销售等环节实施全程监管，并以此为基础实行问题食品的追溯制度。

2.3 澳、新制定食品安全标准保证质量

澳大利亚的技术标准主要参考澳新食品标准局颁布和实施的《澳新食品标准法典》（ANZFSC）。其中第三章是规范食品安全生产加工的食品安全标准，通过HACCP原理，突破原有产品终端标准的局限性，并且对食品加工生产的设备、设施提出严格要求。第四章为初级生产标准，其中对乳制品生产加工前的阶段提出技术安全要求。同时澳大利亚还采用食品安全计划（FSP），全面记录生产程序，进行风险控制，旨在保障乳制品的品质安全。

3 乳制品质量安全检测标准完备、执行有力

美国、欧盟以及澳大利亚对乳制品安全的高度关注和严格控制不仅表现在生产加工过程，而且在对最终产品的检验检测上建立了完善的标准体系。

3.1 美国制定了详细乳制品质量安全检测标准

为保证乳制品质量安全检测的准确性和权威性，FDA对发酵乳、炼乳、脱脂奶粉、酸乳酪等17种乳制品有着详尽的识别标准，并且根据细菌、乳脂、蛋白质等指标含量对每种乳制品进行等级分类。美国国际分析化学家协会关于乳制品检测的方法超过250多种，其中许多方法被FDA认可和采纳。这些方法不仅有对乳制品成分的检测，例如对细菌、微生物、蛋白质等成分含量的检测，还包括对饲料中农药残留的检测。另外，美国各州还建有自己的乳制品检测标准，甚至乳制品生产厂、农场基地都有自己的检测中心，以实时掌握乳制品质量安全状态。

3.2 欧盟注重乳制品检测标准的国际化

欧盟注重与国际标准接轨，其乳制品检测标准与国际标准化组织（ISO）保持一致。欧洲标准委员会负责制定和颁布面向欧盟的各项标准，其下属的食品分析方法技术委员会（CEN/TC275）提出140余项食品通用检测方法，主要包括微生物、重金属、转基因成分等指标。此外，欧洲标准委员会下的牛乳和乳制品取样和分析方法技术委员会（CEN/TC302）负责专门以乳制品为对象制定标准，目前也已经颁布检测标准45项，主要方法为抽样检测，涵盖的检验指标包括脂肪含量、碱性磷酸酶、总乳固体、体细胞数等[4]。

3.3 澳大利亚乳制品质量检测标准分类明确

澳大利亚目前已经发布和实施的乳制品质量检测方法标准超过60项，主要是通过抽样检测产品中蛋白质、水分、脂肪、乳糖、微生物以及钙、磷、氮等元素的含量，同时还包括滴定酸度、杂质度、热稳定性、均质效率等物性指标的检测。另外，澳新食品标准法典第二章第五节明确了乳品、奶油、发酵乳制品、奶酪、黄油、冰激凌、干乳和炼乳等各类乳制品的定义、组成部分、可添加的其他食品、允许的配料等标准。例如，在2.5.1（乳品）章节第二部分规定零售包装的牛乳产品中乳脂肪含量不得低于32 g/kg，粗蛋白不得低于30 g/kg。

美国、欧盟、澳大利亚3个地区乳制品质量安全检测标准的比较如表2所示。

表2 发达国家乳制品质量安全检测标准比较Table2 Comparison on testing standardsof Dairy quality and safety in developed countries

4 我国乳制品监管体系及现存问题

4.1 我国现行乳制品监管体系概述

目前，我国乳制品监管体系正出于改革过渡阶段，2013年之前，我国乳制品监管由多部门共同参与，实行分段监管为主、品种监管为辅[5]的监管模式。2013年3月10日，根据国务院机构改革和职能转变方案，组建国家食品药品监督管理总局（CFDA），吸纳分散在工商、质检等部门的监管队伍和检验检测机构，与农业部、国家质检总局进行有关职责分工，农业部对生鲜乳收购环节的质量安全进行监督和管理，质检总局负责乳制品包装材料、容器以及生产经营工具等食品相关产品生产加工的监督管理。

在技术标准和检测标准方面，我国有关于乳制品原料乳、卫生、产品的细则标准、生产管理与质量控制标准、以及乳制品检测方法标准。与发达国家相比较，在数量指标、检测类别以及技术规定等方面还存在差距。例如，我国原奶中允许的细菌数最大值为每毫升200万个，而美国的标准为10万个；我国要求生鲜奶源的蛋白质含量是2.8%，而欧美标准都在3%以上。

4.2 我国乳制品监管体系的主要问题

4.2.1 监管体系混乱

我国目前的乳制品监管体系与美国相仿，美国是以FDA为主，联合多部门协同监管，而我国是由国家食品药品监督管理总局（CFDA）负责协调和统一乳制品各项监管事务，同时与农业部、质检总局、工商行政管理等部门进行职责分工。但是我国是采用属地管理，还是和美国一样采取自上而下的垂直管理，这一问题还是模糊的；其次，权责划分模糊，国家食品药品监督管理总局的协调统一作用也不明显，使得整个产业链上的监管还未能实现无缝监管，而美国、欧盟、澳大利亚等发达国家对乳制品安全监管的显著特征首先就是各部门和机构分工明确，确保监管实现无缝连接。

4.2.2 监管力度薄弱

基于我国乳制品产业参与主体众多、奶源分布广泛的现实，质量安全监管需要大量的人力、物力以及财力支持[6-7]。而迫于成本考虑和现实压力，一些监管机构对既定的安全程序监管并未落实到实处，监管往往在是事后进行，对最终产品的监管大于对生产环节的监管，而美国采用PMO、欧盟和澳大利亚通过HACCP方法来强调对生产过程中的安全监管，降低问题产品流向市场的风险。此外，我国在监管过程中发现问题，还常出现以罚代管的现象，根据货值计算确定罚金，而忽视了企业的暴力所得以及对社会的危害程度，并且处罚为一次性，没有持续的影响力。

4.2.3 未能全面实现产业链的全程监控和源头的可追溯

我国的乳制品产业还未实现完全的奶源可控和源头追溯体系，由于奶源分布较为分散，奶农的专业素质参差不齐，使得奶源控制难度加大，再加上现有监管体系的不健全，中间环节的监管缺失，造成整条乳制品产业链的质量安全风险较高。目前，我国对乳制品全程质量可追溯体系的建设还处于摸索阶段，大型乳企才刚成为试点单位，质量追溯体系在中小企业还未普及。

4.2.4 技术设备滞后，检验水平不高

欧美以及澳大利亚等发达国家凭借成熟的资本市场以及较高的研发水平，技术设备和检验方法都处于领先水平，诸如聚酶链反应、基因探针等快速、灵敏的检验方法已被广泛应用。而在我国受到技术水平的限制，这些先进的检测技术还未普及，目前，对乳制品中微生物的检测，我国通常采用微生物培养法、免疫学发和分子生物法，这些检验方法相对简易，检测灵敏度较低。

5 发达国家食品安全监管对我国的启示

5.1 整合监管机构，明确监管机制

我国乳制品质量安全监管正在从多部门分段监管向集中监管的模式转变，为进一步完善乳制品监管机构体系，应该加快对原有机构的整合，明确各部门和机构的职责和分工，避免机构职能的重复设置，同时还要加强各机构之间的协调和配合。另外，借鉴欧美自上而下的管理经验，结合我国乳制品产业的发展实际，我们也应该实行垂直管理，由CFDA在各地设驻派机构，使监管力量能够最直接、有效的发挥，而且能突破属地管理的地域限制，防止监管中各自为政的现象。

5.2 建立健全乳制品全程监管系统，加强供应链源头的可追溯

美国、欧盟一直都强调从农场到餐桌的全程监管，这一理念我国也早已引入，但是由于我国奶源分散，而且大多位于偏远地带，交通不便，造成监管难度加大，成本较高。如何解决上述问题是我国建立健全乳制品全程监管系统的关键。借鉴欧美、澳大利亚等国家大面积农场养殖的经验，我国可以适当集中奶源，建立区域性的养殖基地，实施科学管理，确保奶源的安全可控。建立可追溯体系，使每一个最终产品在系统中都有唯一对应的信息记录，通过生产日期和产品名称两个信息，就可以追溯到其生产班次、生产状况，所用原材辅料的批号以及奶源来自哪个养殖场，如此一来质量追溯系统可以对乳制品的各个环节实现流程回顾以及源头追溯。

5.3 提高检测技术水平

发达国家多运用先进科学技术手段和设备对乳制品进行检测，不同检验方法和检测指标可以形成证据三角进一步验证乳制品，质量安全更具保障。我国也应该引进国外先进的检测设备和技术，提高专业人员的技术水平，弥补我国检测体系的空白区域。同时，加大对科研机构的经费投入，研发新的检测指标和检测方法，一方面能提高我国乳制品检测的精准度，保障乳制品质量安全；另一方面，还能因此建立我们自己的技术壁垒，缩小与欧美等国在检测标准上的差距。

[1]黄景晟.中国乳制品与美国乳制品监管的比较及建议[J].广东化工,2012,39(18)：73

[2]周俊玲.发达国家乳制品质量安全控制的主要经验[J].新农村, 2011：37-38

[3]云振宇,刘文,蔡晓湛,等.澳大利亚乳制品质量安全监管体系及法规标准概况[J].中国乳品工业,2013,41(10)：30-32

[4]云振宇,刘文,蔡晓湛,等.欧盟乳制品质量安全监管机构及法规标准体系概述[J].中国乳品工业,2010,38(3)：41-44

[5]虞华,陈光亚,程鑫.构建食品安全监管体系路径及政策研究[J].中国发展,2013,13(2)：52-58

[6]王文枝,蒋萍萍,王博,等.我国乳品安全监管体系及法规框架研究[J].乳业科学与技术,2013,36(6)：34-38

[7]王猛.我国乳制品安全规制研究[D].辽宁：辽宁大学,2012

Dairy Quality and Safety Supervision SysteMof Developed Countries and Their Enlightenment to China

SANG Li-li，HUA Xin
（SchoolofEconomic and Management，Tianjin UniversityofScienceand Technology，Tianjin 300222，China）

FroMthe aspects of supervision mechanism，technical standards，testing standards，this paper compares the dairy quality and safety supervision systeMin the United States，the European Union，and Australia. By analyzing the problems of supervision organization，responsibility，means and technology in China，dairy quality and safety supervision systeMofChina need to have a clear division of labor system，optimize the supply chainand improve the levelof testing technology.

dairy；supervisionmechanism；technicalstandards；testingstandards

10.3969/j.issn.1005-6521.2014.18.030

2014-09-17

桑丽丽（1990—），女（汉），硕士研究生，研究方向：国际服务贸易管理。