“为何”与“何为”：弱势群体子女教育权益保护中的政府责任论析

罗红艳

（1．河南师范大学教育与教师发展学院，河南新乡453007；2．华中科技大学教育科学研究院，湖北武汉430074）

“为何”与“何为”：弱势群体子女教育权益保护中的政府责任论析

罗红艳1，2

（1．河南师范大学教育与教师发展学院，河南新乡453007；2．华中科技大学教育科学研究院，湖北武汉430074）

弱势群体贫困性、劣势性与底层性等群体特征决定了政府必须在其子女教育权益保护中充分履责。这可以从弱势群体发生学、政府能力属性以及公共教育职能等方面寻求学理根基。但政府在弱势群体子女教育权益保护中的责任并非无限责任，而是有限责任。其责任边界可以从市场社会语境中政府职能的重新定位、多元救助体系中政府责任的地位以及由各级教育属性不同所导致的政府责任差异等维度来予以廓清与限定。

弱势群体；教育权益；政府责任；限度

弱势群体，也叫社会弱势者、困难群体、脆弱者群体、社会脆弱群体、底层社会群体等，在英文中称social vulnerable groups。弱势群体是指由于自然的或者自身的某些原因及社会结构性因素或者制度上的安排，导致在经济、政治、社会竞争中处于不利处境，而需要政府给予特别援助的特殊人群。弱势群体经济上的“贫困性”，政治上的“劣势性”，文化上的“底层性”，使得其子女的教育权益保护成为政府教育治理的重要责任。但为何要关注政府责任以及政府责任边界在哪里，则需要从学理上进行论析。

一、“为何”：政府在弱势群体子女教育权益保护中履责的理论依据

政府在弱势群体子女教育权益保护中需要履行责任，政府责任主体的角色可以从弱势群体发生学、政府能力属性以及公共教育职能等角度获得确证。

（一）弱势群体发生学的视角

从弱势群体发生学的角度来看，关于弱势群体的形成有两种截然不同的争论：一种是“个人责任论”；一种是“社会责任论”。前者认为个人原因是造成某些成员沦落为弱势群体的根本原因。他们从个人特殊性的角度提出问题，为什么别人没有落到这种地步？其潜台词是，这些人沦为弱势群体是由当事人个人及其家庭因素造成的。但是20世纪中叶以来，“社会责任论”开始成为主流的观点。此种观点认为弱势群体是由于垄断和信息不对称等市场不完全竞争造成的，是社会变迁、利益分化重组使他们失去了机会而被边缘化，是政府的政策偏向强者而抛弃了后来成为弱势群体的人们。说到底他们是社会资源（包括教育资源）不平等分配的受害者，是贫困循环的产物，所以责任在政府。因此，“政府负有减轻贫困的责任——或者是向穷人提供收入保障，或者是改善产生贫困的条件”［1］。

对我国弱势群体做发生学维度的分析，也需要从“个人责任论”向“社会责任论”做思考转向。除了生理性弱势群体之外，社会性弱势群体已经成为我国弱势群体的主要组成部分。仔细分析起来，我国现有的社会性弱势群体大体上包括农民、进城务工人员、城市下岗工人等。从发生学的角度分析，我国长期存在的城乡二元结构以及与此相对应形成的城市中心资源配置模式造成了农民利益的长期缺失；中国现代化进程中的城镇化、工业化战略转型必然带来农村剩余劳动力的转移与迁徙，进城务工人员为社会文明做出了贡献，但自身也成为弱势群体；计划经济向市场经济全面转型带来经济领域的结构性调整，造成了国有企业职工的大规模下岗，城市下岗工人成为又一新的弱势群体。可见，为推进现代化进程我国所实行的制度转型与调整是不可避免造成弱势群体的主要根源之一。因此，作为制度安排与政策供给责任主体的政府，理所当然要通过建立新的制度与政策来缓解与消除弱势群体的弱势地位与不利处境。

（二）政府能力属性的视角

政府能力是政府为实现自身的目标与任务而拥有的可以将自己的意志转化为现实，进而有效治理社会的能量与力量的总和。在弱势群体子女教育权益保护过程中之所以要强调政府责任，与政府能力属性有着十分重要的关系。

首先，政府是公共暴力合法使用的垄断者，对弱势群体子女教育权益予以保护有利于增强其垄断公共暴力的合法性。资源相对稀缺与人的欲望无限之间的紧张关系，使人类从原本上看充满矛盾与冲突，这使得政府公共暴力具有合法性，但其合法性的前提是政府必须是公正的，不会偏袒任何一方。然而，转型期社会制度与变革的偏差致使社会性弱势群体的广泛产生，生理性弱势群体的生存、发展机会也大打折扣，以至于强者愈强、弱者愈弱。这在一定程度上造成社会公平的缺失，使得弱势群体容易滋生相对剥夺感，对广泛的社会秩序构成了潜在的危机，这直接影响到政府的合法性与公信力。因此，对弱势群体，尤其是对其子女进行教育救助，是政府当然的责任。

其次，政府有汲取公共资源的能力，对弱势群体子女教育权益予以保护需要社会公共资源强有力的支撑。在现代国家背景下，政府是一个不能生产财富的公共组织，政府必须从社会中汲取公共资源来维持自身运转。正是从这一意义上讲，现代人将政府的公共财政视为国家的血液和政府的神经。公共资源的汲取，是政府存在的基础，是政府施政的前提条件。弱势群体子女教育权益的保护最直接的就是教育机会的创设、教育条件保障、优质师资的配备，而这些教育权益各个要素环节均需要有国家公共资源做后盾。政府汲取社会公共资源的能力属性恰恰满足了这一条件。

再次，政府有政治动员的能力，对弱势群体子女教育权益的保护需要全社会的一致认同与形成共识。社会弱势群体保护，必须依赖政府的政治动员能力。社会弱势群体子女教育权益保护的首要前提是，必须让所有社会成员认识到保护社会弱势群体既是必要的，也是重要的。为了促使社会成员就保护社会弱势群体的必要性和重要性达成共识，政府必须发挥其政治动员能力，使自身对社会弱势群体实施保护的行为正当化，使社会公众支持政府的救助行为，减少在没有共识的基础上所必然出现的阻力。另外，弱势群体子女教育权益的保护也不仅仅是政府的责任，它需要全社会的统一行动，共同救助。因此，政府动员也有利于唤起全社会共同投身到弱势群体子女教育权益的保护中来。

（三）公共教育职能的视角

从公共教育职能的视角看，政府也应当承担起弱势群体子女教育权益保护的责任。近代以来，教育已不再是少数特权阶级实现其所属阶级地位复制与再生产的途径；不再是纯粹宗教力量传递教义、诵读经典的工具；也不再仅仅是少数人附庸风雅、显示高贵的一己私事。教育开始从特权走向大众、从宗教走向世俗、从私己走向公共，教育开始成为全社会人们的事情，开始承载着越来越多的社会职能与公共价值。

首先，教育承载着促进个体社会化的职能。每个人都包含了“个体我”与“社会我”两个部分，而公共教育价值越来越多地体现在促进人的社会性发展，实现和完成“社会我”的塑造上。“教育是年长的几代人对社会生活方面尚未成熟的几代人所施加的影响。其目的在于，使儿童的身体、智力和道德状况都得到某些激励与发展，以适应整个社会在总体上对儿童的要求，并适应儿童将来所处的特定环境要求。”由此，进一步得出的结论是，教育的功能就在于我们“怎样才能以及在多大程度上能够达到这一目的”，使教育者成为适应社会生活的“社会我”［2］。政府通过对社会成员，尤其是对弱势群体子女教育权益的广泛保护，把普遍认可的核心观念与价值准则传输给每个社会成员，以形成公共意见，有利于消除社会分歧，增进社会理解，达成规则共识，从而获得一种消除社会怀疑、增进社会稳定的力量。

其次，教育充当了向上社会流动筛选器的角色。随着我国社会从农业社会向工业社会的转型，长期以来的依靠身份属性的社会分层机制已经逐步转向能力本位的社会流动制度。而社会个体接受教育的类型、层级以及与此相应所获得的学历则成为个体能力水平的基本的凭证与依据。社会学研究表明，个体在突破阶层壁垒向上流动的过程中，教育是最为重要的促进机制。通过改进贫困阶层后代的受教育状况，进而使他们在未来的劳动力市场上找到一个合适的职业位置、获得较好的社会生活机会，是改变贫困阶层代际世袭模式的主要方式［3］。一方面，教育在弱势群体子女向上社会流动中扮演着十分重要的作用；另一方面，由于权力资本、经济资本以及文化资本上的劣势地位，弱势群体子女教育权益的享有方面势必处于劣势，在这种情况下，就特别需要作为社会利益调节阀的政府有所作为，通过政府行为对弱势群体子女教育权益做专门的、补偿性的保护以使其子女摆脱弱势累积与代际传递的困境，最终实现向上社会流动。

二、何为：弱势群体子女教育权益保护中政府责任的限度

如前所述，弱势群体子女教育权益保护中需要政府履责，但政府应该履行完全责任，还是有限责任？政府责任体现在哪些方面？等等，均需进行分析。

（一）市场社会中教育、政府之间关系的重塑：基于政府职能定位的分析

首先，要重新审视政府与教育之间的关系。建国之初，我国以苏联模式为榜样，建立起了计划经济背景下以高度集权为特征的教育管理体制。政府既当“掌舵者”，又当“划桨者”。随着社会发展日趋加速、社会关系日益复杂以及社会转型深入推进，这种全能政府的教育管理模式不仅束缚了教育活力，也不利于教育公平的有效实现。诚如美国学者E．S．萨瓦斯所言，“政府这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。即政府的职责是掌舵而不是划桨。”［4］随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善，政府与教育之间的关系也得以重新塑造。让渡“划桨者”角色，充分履行“掌舵者”责任，确立基于市场社会的政府教育责任体系构成了弱势群体子女教育权益保护中政府责任的理论基础与价值前提。

其次，要厘清政府在弱势群体子女教育权益保护中的责任边界。在市场语境中，政府教育活动中“掌舵者”角色主要体现在教育制度安排与法规政策供给方面。这在弱势群体子女教育权益保护中也不例外。其具体表现在三个方面：第一，教育规章的制定责任。市场经济时代亦即法治时代，政府对弱势群体子女教育权益的保护应主要从依靠行政手段转向以依靠法制手段为主。通过法律法规的制定，使对弱势群体子女教育权益的保护从道德上的呼吁转变为法律上硬性规定，有法可依是弱势群体子女教育权益得以保障的首要条件；第二，教育法规的执行责任。政府是教育法规的执行者，弱势群体子女教育权益要从潜在的纸上权益转变为现实的实际权益，需要政府充分履行其义务，利用其公共暴力垄断者、公共资源汲取者、政治行为动员者的地位严格执法，使教育法规成为弱者教育权利保障的利器。第三，对学校主体进行监督与评估的责任。弱势群体子女教育权益的落实归根结底要落实到学校教育的微观层面。贫困大学生的资助政策、城市流动儿童的入学政策等弱势群体子女的教育权益保护最终还得落实到学校层面。而政府应该成为学校履责状况的监督者与评估者。

（二）政府责任与社会救助、自我维权的关系：基于救助途径的分析

从保护途径来看，要想真正实现对弱势群体子女的教育救助，必须建立政府、社会以及弱势群体自身多元救助的立体模式。政府在立体化的多元救助中发挥主导作用。

首先，态度与价值上的主导责任。态度决定行为，价值引导实践，政府应该树立正确的弱势群体子女教育权益保护观，以政府态度主导全社会态度。目前，社会上关于弱势群体子女教育救助方面存在两种误区：一是无需救助观。弱势群体之所以会陷入弱势困境，是因为他们自身的能力不足或者勤奋不够，如果对弱势群体子女进行特别的教育救助，实际上是纵容了懒惰行为的发生，这是另一种形式的不公正。二是无需教育救助观。由于教育具有迟效性与模糊性，对弱势群体子女进行教育救助不具有立竿见影的效果，对弱势群体进行经济援助比对其子女进行教育救助更为紧迫，也更加重要。如前所述，走出无需救助的误区需要政府实现从个人责任向社会责任的价值转向，走出无需教育救助的误区则需要政府实现从补偿性的社会救助向发展性的教育支持的态度转向。除此之外，还需要明确的是，对弱势群体的教育救助是全社会的责任，尤其是政府的责任。由于政府态度与行为在社会中具有宣示与导向的作用，政府应该在教育救助中形成明确的态度以及做出行为上的表率。

其次，财政与经济上的主导责任。经济上的贫困是造成弱势群体子女教育权益难以保障的瓶颈性因素之一。2004年全国高校在校贫困生的比例为20%，有的高校贫困生高达30%左右，个别高校甚至达到60%［5］。即便是在国家政治经济中心的北京，此种现象也普遍存在。据《新京报》报道，北京市参加2005年夏季高考的考生中，贫困生比例占11．8%；其中逾七成家庭年收入低于6 000元，近四成教育支出超过6 000元，近四成家庭负债上万元［6］。可以说，帮助弱势群体子女走出经济困境是保障其教育权益的基础，也是关键。对弱势群体子女进行经济救助的途径可以多元化，比如，鼓励各界爱心人士捐资、集资；在有条件的地方建立教育基金会；帮助弱势群体实现充分就业，从输血式救助变为造血式救助，等等。但社会救助毕竟不能强制，需充分自愿，因而不具有广泛的救助意义，自我救助则因需要一个较为漫长的过程，而不能解决当下的教育困境。因此，政府通过公共财政的倾斜性与补偿性安排，以从根本上解决弱势群体子女教育上的贫困处境在多元经济救助途径中具有主导的作用，因为“国家公共财政是兴办带有公益性质的各项社会事业的最强有力的保障。”［7］

再次，程序与实体上的主导责任。歧视是造成弱势群体子女教育权益得不到保障的重要原因。“歧视一般通过正式制度的方式和非正式制度的方式来实现。前者指在制度安排和政策制定层面上以法律、法规、条例、政策的形式将含有歧视性的内容予以制度化，后者指以某种社会风气、价值观念、习惯的方式对某些人群进行排斥和限制”［8］。破除对弱势群体及其子女的制度性歧视，需要政府在制度安排与政策供给的程序公正与实体权益两个方面发挥主导责任。从前者而言，要疏通渠道，健全制度，充分保障弱势群体教育利益表达的途径与机会，充分尊重弱势群体在其子女教育权益方面合理的权利主张与利益诉求，以程序公正保障实体权益。从后者来看，政府应该通过理性的制度设计保障弱势群体子女享有同等的接受教育的机会，为保障其成才提供同等的资源、创造同等的条件，保障包含经济权益在内的实体教育权益。

（三）各级教育属性及其与政府责任的关系：基于教育属性的分析

根据教育的“级”上差异，可以将教育大体分为“义务教育”与“非义务教育”。由于两者的属性不同，政府在弱势群体子女接受义务教育与非义务教育中的责任及程度是有区别的。

首先，在义务教育阶段，政府承担完全责任。从本质属性上看，“义务教育作为法律规定实施的强迫教育，其实质是一种赠与性机会。”［9］这种机会是每个社会成员都可以，而且应该平等享有的，不应该因为经济、政治、地域、城乡、父母的身份等因素而有所区别。政府在弱势群体子女接受义务教育的机会平等方面承担完全责任。具体来说，第一，利用法律与政策供给保障弱势群体子女享有受教育机会，使每个弱势群体子女的受教育权成为法定权利；第二，在经费上的完全保障责任。切实履行《义务教育法》的规定，真正做到义务教育不收学费、杂费，并且给予弱势群体子女接受教育的特别经费保障；第三，健全有利于弱势群体子女义务教育权益享有的办学机制。政府应该采取措施促进学校标准化建设，促进学校均衡发展；取消重点学校制度，严禁学校分设重点班与非重点班，杜绝教育中的权钱交易、权权交易，把教育公平作为义务教育的首要办学价值；第四，建构弱势群群体子女义务教育权益保护的政府责任履行督导机制与问责机制。

其次，在非义务教育阶段，政府承担充分责任。如果以产品性质为依据将产品进行分类的话，可以把产品分为纯公共产品与纯私人产品，而非义务教育则属于介于两者之间的准公共产品，比如学前教育、高中教育等。一方面，公民接受非义务教育可以增强国民素质，提高社会整体的文化与文明程度，具有公共性；另一方面，对非义务教育的享有可以给受教育者带来个体收益，比如，良好的职业、体面的工作、丰裕的收入等。因此，非义务教育也具有私益性。由于它的公共性，政府需要承担责任；由于它的个体收益性，受教育者本人也理应支付一定的教育成本。当然，弱势群体子女也不例外。但是长期以来，由于我国公共资源十分紧缺，政府把有限的资源注入义务教育，致使对非义务教育总体投入严重不足。经济资源的匮乏与社会支持的不足使弱势群体子女处于明显的不利处境，其教育权益的切实保障需要政府承担充分责任：第一，非义务教育准公共产品属性的特征要求政府必须承担责任。而且随着非义务教育的逐步普及化，其公共性较私益性的成分日益增多，政府履责必要性也逐步增强。第二，弱势群体的弱势处境决定了政府在其权益实现过程中要承担比其他的社会群体更多的保障责任。非义务教育不能“锦上添花”，而应该“雪中送炭”。第三，对弱势群体子女非义务教育权益的保障应该通过补偿原则来实现。“补偿原则认为，为了平等地对待所有人，提供真正同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生较不利社会地位的人们。”［10］

［1］保罗·萨缪尔森．经济学［M］．北京：华夏出版社，1999：288．

［2］张人杰．国外教育社会学基本文选［M］．上海：华东师范大学出版社，1991：9－23．

［3］刘精明，杨江华．关注贫困儿童的教育公平问题［J］．华中师范大学学报：人文社会科学版，2007（2）：120．

［4］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府：企业精神如何改革着公营部门［M］．上海：译文出版社，1996：1．

［5］陈至立．落实科学发展观推进我国高等教育的改革和发展［C］．在教育部直属高校工作咨询委员会第十五次全体会议上的讲话，2005－01－10．

［6］新京报．贫困高考生没钱上大学资助贫困考生行动今启动［EB／OL］．［2005－07－12］．http：／／news．sohu．cocom／20050712／n226271565．shtml．

［7］吴华．国家教育公平政策的思路、问题与对策［J］．东北师大学报：哲学社会科学版，2007（2）：154．

［8］吴忠民．歧视与中国现阶段的歧视［J］．江海学刊，2003（1）：100．

［9］姚本先，刘世清．论弱势群体子女的教育公平［J］．教育发展研究，2003（8）：57－59．

［10］约翰·罗尔斯．正义论［M］．何怀宏，等，译．北京：中国社会科学出版社，1988：101．

On the Responsibility of the Government and Its Limits about the Protection of the Rights and Interests of Education for Children of Vulnerable Groups

LUO Hong－yan1，2
（1．Education and Teacher Development College，Henan Normal University，Xinxiang 453007，China；2．Research Institute of Education Science，Huazhong University and Technology，Wuhan 430074，China）

It is because of the characteristics of the vulnerable groups such as disadvantage，the fragility and need help that the government claims responsibility in the protection of the rights and interests of education for children of vulnerable groups．It can get academic explanation from ontogeny of vulnerable education phenomenon，attributes about the ability of the government and the attribute of public education．Yet the government has not the unlimited liability；but has limited liability．Responsibility border of the government can be clarified and limited from the new fixed position of governmental function in the context of market society，the role of the responsibility of the government in multiple assistance system and the difference of the responsibility of the government caused by attribute of all levels of education．

Children of Vulnerable Groups；the Rights and Interests of Education；the Responsibility of the Government；Limits

G40

A

1001－6201（2014）03－0196－05

［责任编辑：何宏俭］

2014－02－19

教育部人文社会科学研究一般项目（11JYC880075）。

罗红艳（1974－），男，湖南洞口人，河南师范大学教育与教师发展学院副院长，副教授，华中科技大学教育科学研究院博士研究生。