从社会管理到社会治理的逻辑转换探究——群众路线与社会治道变革

○ 向 鑫

2012年党的十八大提出“构建中国特色社会主义社会管理体系”，2013年党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，社会建设的理念从社会管理跃变为社会治理。跃变发生相对近急，不少学者、干部、群众面临疑惑：为什么要用社会治理取代社会管理？社会治理与社会管理有何异同？若社会管理在当前已不合时宜而社会治理又凭何有效？笔者针对以上问题，作如下探析。

一、社会治理理论的由来及内在逻辑

（一）社会治理理论的由来

社会治理理论起源于西方。1989年世界银行在其报告中首次以“治理危机”来概括当时非洲的社会动荡、生态破坏、经济失速的危机情形。之后，“治理”一词逐渐被广泛使用。1995年，詹姆斯·N·罗西瑙因《没有政府的治理——世界政治中的秩序和变革》成为治理理论的创始人。之后，治理理论开始发展。1996年经济合作与发展组织以《转变中的治理》为题总结经合组织国家的治理变革；后来，R·罗茨《新治理：没有政府的统治》、盖伊·彼得斯《治理的未来：四种出现的模式》、吉尔斯·佩奎特《通过社会学习的治理》等著作、论文逐渐多了起来。在西方社会学、公共管理学领域，治理一词也不断获得话语霸权，在很多地方取代了公共行政、政府管理和社会管理。

在全球化的开放时代，社会治理理论诞生后很快被介绍到我国并在国内引发了研究热潮。毛寿龙1998年出版了《西方政府的治道变革》，俞可平2000年出版了《治理与善治》，之后关于社会治理理论的文章和著作如雨后春笋。

（二）社会治理理论的内在逻辑

尽管社会治理理论目前还谱系庞杂，但一致认同的核心观点不少。第一，由于存在市场失灵，完全依靠市场不可能实现社会永远持续良性发展；由于政府失灵，依赖政府干预和管控也不能实现社会公平发展；有可能克服市场失灵和政府失灵的方案是激活社会的力量，变政府管控或市场放任为政府、市场、社会三大力量良性互动的社会治理模式。第二，社会治理是对社会管理的超越，能够实现善治目标、满足市场经济发展需要、顺应后现代时期社会崛起的潮流。第三，社会治理的主体不仅仅是政府机关，治理的主体是多元化和多样性的，它包括政府机关、社会组织、企业、公民。第四，社会治理的目标是为社会成员提供公共服务，包括协调社会利益关系、化解社会矛盾、处理国家和社会公共事务。管理的目标重在保持社会秩序，实现社会和谐稳定。第五，社会治理的手段强调法制手段、思想道德手段、文化习俗手段、行政手段等多种手段综合运用，不再是行政手段为主。第六，社会治理过程是自上而下、自下而上的互动参与过程，它主要是通过谈判协商、对话合作、沟通交流、相互认同和确立目标等方式对公共事务实施管理。第七，社会治理的范畴既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。如全球气候问题、核控问题、跨国犯罪等等。

此外，社会治理理论所包含的理念与社会主义的人民主体性、调动一切积极因素、为人民服务等理念高度契合。毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中强调：“是不是要把一切人一切事都由政府包下来呢?当然不是。许多人，许多事，可以由社会团体想办法，可以由群众直接想办法，他们是能够想出很多好的办法来的。而这也就包括在统筹兼顾、适当安排的方针之内，我们应当指导社会团体和各地群众这样做。”[1]毛泽东在《论十大关系》中还指出：“我们一定要努力把党内党外、国内国外的一切积极的因素，直接的、间接的积极因素，全部调动起来，把我国建设成为一个强大的社会主义国家。”[2]调动一切积极因素进行社会事业也正是社会治理理论坚持的一个原则。邓小平强调社会发展“最根本的因素，还是经济增长速度，而且要体现在人民的生活逐步地好起来”，“一手抓改革开放，一手抓惩治腐败”；“法制思想教育工作要加强”等。邓小平的这些思想也与社会治理理论的观点不谋而合。1992年党的十四大确立社会主义市场经济发展方向，奠定了社会管理向社会治理转型的一个前提基础：市场经济需要摆脱政府包揽经济的计划模式。1993年党的十四届三中全会提出政府部门不能再大包大揽、继续以指令计划方式管理经济。2002年，党的十六大提出“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，保障职工的合法权益”。十六大提出的民主管理、基层自治在现在看来，增加了社会治理的成分。2012年，党的十八大进一步提出社会管理体制是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”，把社会治理的政府、社会组织、公民广泛参与和法制保障等措施纳入了社会建设原则。十八届三中全会鲜明地提出了市场在资源配置中的决定性作用，要求在社会体制改革中加大力度。至此，我党主张的社会建设措施与社会治理理论所主张的社会建设措施在具体操作方案上已经高度契合。所以，提出“创新社会治理体制”也水到渠成。

二、从社会管理到社会治理的逻辑转换辨析

（一）从社会管理向社会治理实现逻辑转换的必然性

当前，我国社会建设模式从社会管理跃变到社会治理是有其必然性的因素。

一是经济改革确立“市场决定资源配置”机制，必然要求相应的社会改革。党的十八大时还是主张市场机制对资源配置起基础性作用，即指在市场基础之上还有政府调控，所以社会管理模式与之相适应。十八届三中全会确立市场机制起决定性作用，意味着政府只是在市场决定不了的领域起补位作用、在市场机制失灵的时候起补救作用，政府要向市场放权。与此相适应的，政府也要向社会放权。否则的话，市场机制怎样起决定作用呢？十八届三中全会的全面改革不仅要解放生产力，也要更大地释放社会活力。

二是自2005年以来的维稳实践表明，在社会矛盾多发时期，在还没有找到根本解决方案之前，为了保持社会稳定，只能采用维稳的权宜之策。但维稳并没有治愈社会之病，社会矛盾不断累积，治本之策成为新的呼唤。在社会管理模式下，政府掌管社会利益分配大权，对社会多元化的利益要求采取“官方供给”模式。一方面造成政府寻租，民众向官员行贿以寻求官方供给其更多利益；另一方面，社会民众因利益供给不公平对政府频生怨气；更严重的是民众把政府看成利益来源，只等待政府提供红利，民众自主创利积极性下降，社会活力下降，经济动力不足。在社会管理模式下，政府负责社会矛盾问题的仲裁、解决。而社会治理模式让社会利益各方、社会矛盾各方自主协商，政府退居其后向各方提供公共服务、法律保障。政府把不该自己包办、或自己不能很好解决的事情交给社会；把本来不属于自己的权力还给社会；政府精简机构、提高效能，管好自己份内的事。政府的压力也随之化解，“恶人”政府变身成为“好人”政府，社会主体自己解决自己的一般问题。

三是随着网络时代的来临，虚拟世界的自主平等在时空互换规律的作用下也必然导致现实世界的自主平等要求；网络是草根狂欢的舞台和大本营，在网络中演练了力量的草根群体也必然要求现实社会的舞台和力量展示；网络连接消弭了时空间距，使世界成为瞬时可达的一体，西方社会治理理论、民主平等等观念在中国广泛传播。所以，我国社会也渐趋自主。政府从前台管控退后，与市场力量、社会力量一起治理社会，成为现实需要。

四是社会治理模式要求人民群众发挥主体性，自主解决社会矛盾、自主地在市场中发展经济、自主发展自己的人生，这与马克思主义所奉行的人民主体性原则契合，并且是实现人民主体性、实现人民群众自主发展的可操作的现实模式，优于社会管理模式下政府管理人民群众的状态。所以，十八届三中全会采用社会治理取代社会管理模式。

（二）从社会管理向社会治理实现逻辑转换的辩证分析

中国特色社会主义的社会治理以坚持党的领导为前提，与西方学者主张的无领导者的社会治理有着显著区别；中国特色社会主义的社会治理是为了人民群众的根本利益，西方社会治理中各社会主体仅为了各自的利益；中国特色社会主义的社会治理应该主动提高人民群众参与社会事务的能力、分享社会发展红利，西方社会治理仅仅基于民众的自发能力和要求。同时，我们还应从下列方面进行辩证分析。首先，警惕跨国势力借道社会治理进行公共性掠夺、操控弱势国家。其次，中国正面临快速现代化，市场经济体制已经建立，需要确立社会治理理念和方式与之匹配。但是中国的市场化还不充分、市场还不完全成熟、市场决定资源配置的机制还未真正实现，因此，政府应该先用“看得见的手”的力量强力破除壁垒，为经济体制改革扫清道路。否则，社会治理只能成为口号。再次，中国几千年等级社会的惯性影响使得现今中国的官本位观念深厚、全能政府色彩浓厚。政府放弃社会管理者角色，退后成为社会治理的主体之一，很多干部管理理念需要转变，行政体制机制也要相应转变，行政文化也要随之转变，这些转变都不会在一日之间完成。最后，中国民众习惯了政府管理和社会等级，社会组织对政府的依赖性较强，民众参与性弱。虽然在打开国门后的近30余年里民众的思想、行为有了变化，但更深层的文化烙印、行为能力、社会整体发育尚未致使民众成为社会治理的三大平等力量之一。社会组织和民众尚缺乏实力担负有效以弥补市场失灵的作用、政府失灵的作用，以减轻社会管理成本的职责，更难自觉地消除市场弊端。

此外，治理理论出现的时间很短，理论自身尚处在多头摸索的发展时期，理论自身的统一、自身的正确性尚待进一步实现。根据罗茨的梳理，不同的治理理论学者主张不同的治理模式，主要有六种：一是作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；二是作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；三是作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；四是作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；五是作为社会—控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；六是作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络[3]。究竟何种模式最为正确或者最适合中国，需要实践验证、发展。经济合作与发展组织在一些欠发达或发展中国家推行“效率、法治、透明、公平、责任”的治理并未取得预想的成效。这些国家认为，经济合作与发展组织开出的药方不符合他们的社会、历史和文化国情，在政治经济秩序不平等的国际环境中，善治并不能在这些国家实现。治理即使在理论上也不是万能的，它也内在地存在着许多局限。BobJessop将治理理论的内在困境概括为四种矛盾：一是合作与竞争的矛盾；二是开放与封闭的矛盾；三是原则性与灵活性的矛盾；四是责任与效率的矛盾；这些矛盾不能由治理理论自身提供的方案完美解决[4]。

三、坚持群众路线是实现社会善治的根本路径

（一）践行群众路线是在中国实现社会治理善治目标的理想方案

社会治理理论追求的是通过良好的社会治理达到最幸福的社会状态，与“一切为了群众”的价值追求高度契合。社会治理理论所追求的善治实现的关键在于“群众自己解放自己”。玛丽－克劳德·斯莫茨认为，社会治理能够实现善治目标的唯一前提是社会成员自己组织起来，自己制定规则，保护自己的利益，“关于治理的多项研究都以唯一的一个前提为出发点：现代社会愈来愈复杂、愈来愈分裂，是一张由大量相互差别、各自独立的社会子系统组成的网。诸多社会部门（消费者、运输用户、狩猎者、店主等协会）有能力组织起来，保护自己的资源，却无需考虑它们的活动在总体上将对社会造成什么后果；它们组织网络，制定自己的标准”[5]。社会治理理论的原点在于市场失灵、政府失灵，需要从传统的政府、市场之外寻找社会自身的力量来解决问题。政府和市场都是工具和手段，是为了实现社会中的人的幸福。所以，社会组织、公民能否组织起来，成为解决政府失灵、消除市场弊端的力量，成为社会善治能否实现的唯一前提。这个前提用群众路线的语言来表述就是“一切依靠群众”、“相信群众自己解放自己”。

（二）以群众路线推进社会治理与中国国情高度契合

社会治理依赖三大力量源泉，只要群众力量和能力发展起来，就能在市场失灵的领域和政府一起弥补市场机制的不足；就能抗衡政府可能的贪、腐、官僚、滥权等恶象，防止市场被人为扭曲和社会利益被贪占、损害；就能不断解决社会自身的问题，如积极发展经济、遵纪守法等等。但是，当前我国民众社会主体意识不强，市场经济发展并不完善，政府还习惯于用传统的管控方式管理社会。解决这些问题的最佳方案是执政者自觉教育群众、宣传群众、组织群众，使群众很快具备社会治理的能力；同时，执政者自觉放权，把权力还给市场、社会与地方政府，使市场机制尽快完善、社会治理机制尽快完善，治理能力和水平尽快提高。这就要求各级领导干部要自觉地真心实意地为人民服务，权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不断推进群众路线教育实践活动，并在其中实现社会治理的价值目标。中国是社会主义国家，社会主义核心价值观、社会主义意识形态对社会建设具有深刻影响。群众路线与社会治理结合实现了社会主义价值观、方法论与源于西方的社会治理理论的融合互补，有利于统一社会各方各界的认识和力量，形成改革共识和改革合力。

如果群众路线得到切实贯彻，就能促进社会治理在中国实现、并且是更好的实现：领导自觉就能解决政府越位、缺位、错位等问题；群众发展就能壮大社会力量，社会治理唯一前提条件就得以实现……这一切结合起来，可以解决社会治理内在的困境。所以，中国特色社会主义的社会治理应该比西方社会治理更优越。

[1][2]《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第 228、44 页。

[3]罗茨：《新的治理》，《政治研究》1996年第154期。

[4]BobJessop：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学》1999年第2期。

[5]玛丽－克劳德·斯莫茨：《治理在国际关系中的正确运用》，《国际社会科学》1999年第2期。