城乡建设用地增减挂钩政策与实践模式的演进
——基于成都市的考察

田孟

(华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北 武汉 430074)

城乡建设用地增减挂钩政策与实践模式的演进
——基于成都市的考察

田孟

(华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北 武汉 430074)

城乡建设用地增减挂钩是一种特殊形式的土地整理工作，是地方政府的财政定点再分配行为。基于成都市的调查分析表明，其实施主要经历了基于财政担保贷款的政府独立运作模式、项目“外包”与“市场化”运作模式、基于开发商“持证准用”运作模式的演进。这三种模式虽然能吸引地方政府和开发商积极参与增减挂钩项目，促进地方经济发展，但仍会不同程度地给地方政府带来财政压力，不可能将增减挂钩项目惠及全部或大部分村庄，带来新的不公平和权力寻租等问题。

增减挂钩；土地整理；政府主导；市场运作；持证准用；成都市

一、问题的提出

2006年，国土资源部确立山东、天津、江苏、湖北、四川五省为土地增减挂钩试点省市。截至目前为止，全国已有27个省(市、区)被纳入试点范围。增减挂钩“周转指标”，也从2006年的7.38万亩，增加到2014年的90万亩。随着增减挂钩政策试点范围越来越大，这一政策受到学术界和媒体界的高度关注和热烈讨论。从事挂钩项目的人员和相关研究者主要基于增减挂钩项目的落实，对如何构建增减挂钩项目实施的技术体系进行了大量研究，主要包括“农村居民点整理潜力研究”[1-7]、“增减挂钩规划研究”[8-11]、“增减挂钩项目过程管理研究”[12-13]，以及“增减挂钩运作模式研究”[14-24]。……