墨西哥能源改革对中国石油公司的启示与建议

雷 闪， 殷进垠

(中国石油化工股份有限公司石油勘探开发研究院，北京100083)

2013年12月11日和12日，墨西哥参、众两院先后通过了墨西哥总统恩里克·培尼亚·涅托提交的宪法第27条和第28条修正案。12月20日，总统涅托正式签署能源改革法案，延续75年的能源国家垄断宣告打破，中国石油公司迎来在墨西哥油气勘探、开发、炼化、储运等众多领域的投资机会。

1 墨西哥石油工业管理体制与法律框架

墨西哥是全球第14大油气资源国，拥有证实石油储量114亿桶，天然气储量4000亿m3[1]。据EIA估计，墨西哥还拥有世界上第五大页岩油资源和第四大页岩气资源，技术可采资源量分别达130亿桶和545万亿ft3[2]。

墨西哥是典型的资源民族主义国家，国家主权意识强烈，油气资源是实现国家利益的工具，不能为私人所有。1938年墨西哥实行石油国有化，将设在墨西哥的英、美、荷等国的17家石油公司的资产全部收归国有，同时成立国家控股的墨西哥国家石油公司，全面控制国内油气上中下游领域。墨西哥宪法和法律同时规定，一切自然资源，包括地下石油统一归国家所有；禁止私有资本和外资进行油气开采，禁止墨西哥国家石油公司与私有资本成立合资公司。

墨西哥现行石油行业管理体制由墨西哥能源部、墨西哥国家石油公司和相关监管机构组成(图1)。国家能源部是行业最高管理机构,负责对油气工业的整体规划、政策制定和协调。墨西哥国家石油公司是具体执行机构，垄断全国境内油气勘探、生产、炼化、销售等业务活动。国会、公共职能部、财政部、国家油气委员会是墨西哥国家石油公司各项业务活动的监管机构。

图1 墨西哥石油管理体制

墨西哥石油法律框架主要由宪法第27条、附属法例、石油税法构成。服务合同是现行法律框架下唯一适用的石油合同模式，国际石油公司为墨西哥国家石油公司提供相应技术服务以获取一定比例的成本回收和服务报酬(图2)。

2 发展困境与改革措施

20世纪70年代，随着Reforma陆上油田和Campeche浅海油田等大型油田的发现，墨西哥石油工业步入快速发展期，石油产量从1969年的46万桶/d猛增到1980年的213万桶/d。而进入21世纪后，墨西哥石油工业逐渐呈现出倒退的趋势。

图2 墨西哥法律框架

首先是石油产量、储量连续下滑。随着墨西哥老油田的减产和生产设施的老化，2012年墨西哥石油产量从2004年峰值的383万桶/d下降到291万桶/d，降幅达24%(图3)。Wood Mackenzie分析认为，在2018年前后墨西哥就有可能从石油净出口国转变为石油净进口国[3]。墨西哥国内石油储量也从2003年的160亿桶下降到2012年的114亿桶，降幅达29%(图3)。因缺乏资金和技术，墨西哥湾深水油气藏和非常规资源开发停滞不前。2012年墨西哥仅钻探了3口页岩井和6口深水井，与美国新钻9100口页岩井和137口深水油井相比，几乎可忽略不计[4]。

图3 墨西哥石油产量、消费、储量注：2013年以后为预测产量和消费量(数据来源：BP能源统计和Wood Mackenzie Energy Market)

其次是炼化能力不足，基础设施落后。墨西哥现有6家炼厂，炼化能力154万桶/d，远不能满足国内消费需求。目前墨西哥每年约有一半的汽油消费需要进口，炼化技术也达不到提炼墨西哥湾重油的水平。因为缺乏资金，墨西哥无力对老旧生产设施进行更新和维护。2012年仅炼厂设备故障导致墨西哥石油公司遭受的经济损失就高达77亿美元。

最后是体制僵化，企业管理混乱。墨西哥政府对油气行业行政干预过多，企业负债率居高不下(图4)。墨西哥国家石油公司每年为国家贡献约三分之一的财政收入，2012年墨西哥国家石油公司上缴国家利税占到其营业利润的99.9%。此外，因长期处于垄断地位，墨西哥石油公司管理混乱，腐败丑闻和安全事故频发。例如，2002年和2004年墨西哥石油公司两位总裁先后爆出腐败丑闻而导致下台。2013年更是发生墨西哥石油公司总部大楼电力系统爆炸事故，造成37人死亡,126人受伤的重大安全事故。

此次墨西哥能源改革的核心目的，就是要通过引进资金、技术和管理经验以扭转当前产量下滑的趋势，保证国家能源安全和经济健康发展，主要措施包括以下三方面内容。

第一，修改宪法，打破垄断。废除宪法第27条和第28条关于私有企业不得开采墨西哥油气资源的规定，允许私有企业参与墨西哥上下游领域的经营活动。

第二，改革现有合作模式。国家油气委员负责油气区块招投标工作；计划引入更具有吸引力的利润分成、产量分成、许可证或混合制石油合同模式。

第三，重组墨西哥国家石油公司，减少政府行政干预。本次改革计划对墨西哥国家石油公司上下游业务进行拆分，保留上游勘探开发子公司；合并生产、炼化和销售三个子公司，成立下游公司。同时修改相关税法，降低墨西哥石油公司利税负担，增加墨西哥国家石油公司的自主权。

此番能源改革有以下三点值得我们注意。

第一，墨西哥政府仍保有对油气资源的所有权和绝对控制权。本次宪法修正案没有改变国家拥有油气资源所有权这一内容。相反通过放开对外资的限制，墨西哥政府能更加灵活地实现对油气资源的控制，能更好地利用资金和技术实现国家能源安全与经济安全。

第二，利润分成合同模式将削弱石油公司的自主权。租让制和产量分成合同能给予国际石油公司最大程度的自主权。分析认为，在利润分成模式下，墨西哥政府可能成立专门的组织机构负责石油集中销售，石油公司仅参与最终的利润分成。在这一过程中，政府将成为唯一的规则制定者，国际石油公司的自主权被削弱。因利润分成模式能最大程度地保证政府对资源的控制，该合同模式被最终采用的可能性很大。

第三，改革范围和深度还存在不确定性。此次墨西哥政府通过宪法修正案并不意味着改革过程已经完结，相关改革细节和具体立法估计要到2014年中才能获得国会通过，正式生效恐怕要到2015年。在此期间，大多数石油公司还将持观望态度。

3 启示与建议

墨西哥能源改革，为中国石油公司开拓墨西哥能源市场开启了一扇大门，机遇与挑战共存，希望与竞争同在。

1)中国石油公司介入墨西哥油气领域符合国家利益并有助于完善公司大美洲战略布局。一方面，中国石油公司参与墨西哥油气合作有利于多元化国家能源供应渠道，保障国家能源安全；另一方面，通过墨西哥打通北美-南美通道，有利于企业进行区域资源调配，完善美洲地区油气战略布局。

2)与中国石油公司的合作符合墨西哥石油出口多元化战略。目前墨西哥向美国出口的石油占其全部石油出口的85%，而随着美国页岩油气的大规模开发，必将影响墨西哥对美的石油出口。2013年4月，墨西哥国家石油公司与中国石化签署了对华每日供应至少3万桶石油的两年长期协议，加强了同中国石油公司的合作。

3)涅托政府上台带来中墨能源合作发展良机。作为20世纪70年代初最早与中国建交的国家之一，墨西哥曾长期与中国保持友好关系。特别是随着对华友好的革命制度党重新执政，中墨关系得到进一步发展。2013年6月习近平主席访墨期间，两国元首签署了《中华人民共和国和墨西哥合众国联合声明》，将双边战略伙伴关系提升为全面战略伙伴关系。随着中墨双边关系的升级，双方能源能合作迎来新的发展良机。

4)积极介入老油田二次开发、炼化及工程服务领域或将成为中国石油公司迅速打开局面的切入点。中国石油公司在上述领域拥有较强的技术实力和人力成本优势，利用墨西哥急需扩大炼化能力和更新基础设施的有利时机，承揽其炼化及工程服务项目，可能获得相对较为稳定的收益并借此赢得更多的上游合作机会。

5)在墨西哥深水和非常规油气领域，中国石油公司应加强与独立石油公司的合作。在墨西哥湾深水和页岩气领域，许多国际石油公司和独立石油公司都具有在美国类似地区的作业经历，拥有无可比拟的技术优势和管理经验。但同国际大石油公司相比，独立石油公司的经营活动往往受限于自身的资金实力。此次墨西哥能源改革法案获得通过后，埃克森美孚、雪佛龙、壳牌等石油巨头都表示出浓厚的兴趣。中国石油公司若想在与国际石油公司的竞争中取得优势，就要利用自身资金的优势加强与独立石油公司的合作，弥补技术和经验的不足。

6)中国石油公司应注重与服务公司的合作。以哈里伯顿、斯伦贝谢等为主的服务公司在墨西哥经营多年，熟悉当地环境，与墨西哥政府建立了较深的联系。加强与服务公司的合作能进一步增强中国石油公司的技术实力，加快熟悉当地游戏规则。

总之，中国石油公司应当充分抓住这次有利时机，在迎接挑战与竞争的过程中，有所作为，形成新的海外油气资源增长点，为建设世界一流的石油公司进一步打下坚实基础。

[1] BP. BP Statistic Review of World Energy 2013[R/OL]. http://www.bp.com/en/global/corporate/about-bp/energy-economics/statistical-review-of-world-energy-2013.html.

[2] EIA. Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United State[R]. July 2013.

[3] James A. Baker III Institute. Mexico's Energy Reform--Powering the Future[R]. Rice University，November 2013.

[4] Polczer, Shaun. Mexico Relies on U.S. as Oil Supply Falls and Gas Demand Rises. Petroleum Economist，September 2013[R/OL]. http://www.petroleum-economist.com/Article/3232708/Mexico-relies-on-US-as-oil-supply-falls-and-gas-demand-rises.html.